大特区后的机遇与挑战_汕头经济特区建立三十周年的思考

10/2011 广东经济
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专题
回顾过去三十年，汕头实现了历
史性的跨越。随着特区经济发展与市
场空间的扩张，城市面貌发生了巨大
的变化。但是，中国改革开放的历史
同时也是一部区域竞争史。与其他先
进地区相比，汕头近年来的成绩并不
令人满意，许多指标的增速都低于全
国全省平均水平，远远落后于珠三角
地区。汕头经济总量小；服务和金融
行业不够发达；传统贸易优势未能奠
定坚实的产业基础；华侨华人资源没
有成为特区发展的动力；丰富的港口
资源和地域优势未能被充分利用；狭
小的汕头经济特区地域空间范围越来
越难以满足城市发展、功能布局与产
业集聚的需要；区域中心城市的地位
面临严峻挑战。
2010年汕头被广东定位为粤东区
域中心城市。2011年被列为海西经济
区的五个中心城市之一，同时迎来特
区的扩大。国务院批准特区扩大至汕
头全市范围，这无疑将有助于汕头特
区的进一步对外开放、功能布局与产
业发展。经济特区地理范围的扩展，
为汕头经济的发展奠定了基础。如今
最受关注的是，汕头将如何按照中央

和省委的要求，擦亮大经济特区这块
品牌，重新开创经济特区改革创新和
科学发展新局面？怎样在新一轮的沿
海发展战略中赢得竞争优势，进一步
发挥特区在改革开放中的“窗口”和
“试验田”作用？

利用区位优势和新一轮的
政策优势

区位优势，指的是一个地区的
综合资源优势，即一个地区在发展经
济方面客观存在的有利条件。一个地
区的区位优势主要就是由自然资源、
劳力、工业聚集、地理位置、交通等
决定。一般而言，区位优势是一个综
合性概念，但有的地区在特定时期会
拥有或形成单项区位优势。同时区位
优势也是一个发展的概念，随着有关
条件和资源优势的变化而改变。有关
汕头经济发展的区位，有两种截然
不同的看法。悲观者认为汕头地理上
是“省尾国脚”，位于广东珠三角和
福建厦漳泉这两个经济发达地区的连
接地带，日益被边缘化的地缘劣势，
使区域中心地位逐渐丧失。乐观者认

为汕头地理位置非常重要，是国家海
洋局认定的全国25个重要港口之一、
是粤东区域中心城市、海西经济区五
个中心城市之一，与台湾高雄市隔海
相望，被列入环珠三角经济圈，是珠
三角与长三角的连接点以及粤东、闽
西、赣南和海西的交汇点。依据这种
区位优势，汕头可以多因素和全方位
地营造区域经济一体化。一方面，作
为扩大广东省对台交流合作的桥头堡
和重要通道，另一方面，引领粤东、
闽西、赣南大三角经济区的发展。
在特区建立三十周年之际，汕头
特区范围扩至全市，面积扩大近9倍，
汕头迎来大特区时代，这是中央再一
次对汕头的政策倾斜，对汕头发展的
重视。特区范围的扩大，在一定程度
上，消除了原有地域范围构成汕头地
区经济发展的资源、规模与腹地的限
制。对于大特区后的机遇，汕头应该
充分利用好特区的立法权、税收减免
政策等以及海西经济区发展的各项优
惠政策，发挥汕头区位优势，发挥
“龙头”和“通道”的作用，加强区
域合作，实现经济特区的经济发展与
功能目标。

汕头大学商学院院长 徐宗玲
——汕头经济特区建立三十周年的思考
大特区后的机遇与挑战
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创新对台合作模式
随着海西经济区建立和两岸关系
的发展，大陆与台湾的经济依存度也
越来越高。汕头是粤东门户，粤闽赣
要冲，是珠三角与长三角的中间连接
点，与台湾高雄市隔海相望，两地之
间距离最近点只有160海里。汕头对台
关系密切，改革开放以后，汕头是大
陆和台湾进行小额贸易最早开展交易
的口岸。早在1990年，汕头特区便在
珠池、广澳各划出1平方公里左右的土
地，设立台商投资区，并制定了一系
列的优惠条件，吸引诸多台资企业进
驻
[1]
。但是由于投资环境不完善，台

商实际投资情况不理想。
汕头是广东省开展对台贸易最
为便捷的“出台口”，也是台湾往
来广东理想的“登陆口”。目前，
大特区时代的汕头在港口、交通、工
业园区等基础设施方面已打下了一定
的基础
[2]
。因此，如何在未来发展中

搞好对台经济贸易合作，是汕头经济
特区再次腾飞的关键所在。

2009年省委书记汪洋同志在全
省对台工作会议上首先提出“推动粤
东成为粤台经贸合作试验区”。在省
粤东工作会和汕头现场会上明确提
出，“要以中央对台工作总体方针
政策为指导，按照建设粤台经贸合作
试验区的要求，支持汕头在对经贸、
航运、旅游、邮政、文化、教育等方
面交流与合作中，争取到更加灵活开
放的政策，办好涉台重大经贸文化活
动，构建两岸交流合作的前沿平台，
争取率先突破，取得经验”。省委、
省政府《关于促进粤东地区实现“五
年大变化”的指导意见》明确指出
“支持汕头市率先建设粤台经贸合作
试验区。”广东省委省政府提出支持
汕头率先建设粤台经贸合作试验区的
定位，将扩大汕头对台交流合作的平
台，提升汕头在两岸交流合作中的地
位与作用，无疑为汕头的发展提供了
新的机遇。
如何推动“率先建设粤台经贸合
作试验区”，打造广东对台交流合作
先行先试的平台和新模式，在具体政

策配套、措施制度、统筹规划、理念
创新、特色建设等方面，还有许多亟
需解决的问题。我们认为，粤台经贸
合作试验区的核心内容是加强与台湾
的经贸合作和产业对接，这是建设试
验区的重要基础。
1．构建粤台经贸交流合作政策先
行区。政策先行区，首先要求政策设
计首先要从战略高度出发，构建一个
包括产业结构政策、组织政策、布局
政策、保障政策为一体的政策体系，
为粤台经贸合作试验区建设提供一
个具体的、可操作的政策措施。其
次政策设计要体现区域特色。要根
据广东省产业发展要求、《汕头市
国民经济和社会发展第十二个五年
规划纲要》、以及台湾产业现状和
台湾“六大新兴产业规划”，结合
本地区域特色、功能定位和产业基
础，布局汕头大特区的对台经贸合作
和技术交流，突出重点，在粤台合作
中形成差异化和区域特色。第三，政
策设计要有跨越式发展或超前意识。
在制定发展的产业政策和中长期规划
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专题
中要立足于粤台经贸的长远发展，在
重点产业布局、重大配套措施、枢纽
港口建设等政策方面要立足“先行先
试”，超前规划，努力实现赶超进
位、跨越式发展。
2．构建粤台经贸交流合作前沿
平台。首先是积极推动保税区、台商
投资区向更高、更深层次发展，加快
功能升级，进一步增创经济技术合作
的新优势，发挥集聚辐射效应。第二
是加快建设四个园区：粤台合作南山
湾科技园、台湾农民创业园、粤台物
流园、粤台合作南澳实验区。第三是
突出南澳对台优势，重点发展南澳实

验区。南澳是广东唯一海岛县，也是
广东距台湾本岛最近的地区，地理区
位优势十分突出，既与大陆密切相连
又相对分离，便于隔岛封关管理，
十分适合于作为对台经贸工作特殊区
域。建议将南澳辟为自由港性质的两
岸自由贸易区，享有两岸合作海关特
殊监管政策，开展两岸合作特殊政策
试点。南澳实验区与台湾的加工出口
区、科学园区等进行对接，赋予其更
加多样、灵活、适用的功能，为粤台
经贸交流与合作拓展更大的空间。
3．构建对接台湾优势产业的新
空间。为了推动产业的升级转型，台

湾行政院在2009年陆续推出六大新兴
产业，包括：绿色能源、生物科技、
观光旅游、健康照护、精致农业及文
化创意产业等，并辅导及吸引民间投
资，开拓新的商机及协助产业快速升
级。六大新兴产业表现为向服务业倾
斜、相互关联性强、主要依托大陆市
场的特点。从汕头发展战略和自身基
础看，当前应大力吸引机械电子制造
业、金融服务业、农业、文化产业、
旅游业、会展业等。在此基础上，要
吸引更多的台资企业来汕头建立生产
基地、地区总部、研发和营销中心，
培育海峡旅游品牌，推进智能电子、
动漫、节能环保和现代物流等新兴产
业的对接。
4．构建粤台经贸交流合作的黄
金协作区。建设试验区，要充分发挥
汕头对台地缘优势，利用台湾与大
陆签订海峡两岸经济合作框架协议
（ECFA）的契机，通过承北接南、
东拓西联，构筑以汕头为中心节点的
“南台湾—海西经济区南翼—珠三
角”黄金经济协作区。

如今最受关注的是，汕头将如何按照中央和省委
的要求，擦亮大经济特区这块品牌，重新开创经济特
区改革创新和科学发展新局面？怎样在新一轮的沿海
发展战略中赢得竞争优势，进一步发挥特区在改革开
放中的“窗口”和“试验田”作用？
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擦亮华侨之乡的招牌
大批旅居海外的华侨的侨资是
汕头招商引资的一个明显优势。汕头
华侨众多，是中国著名侨乡，在海外
的华人华侨和港澳台同胞达三百多万
人，遍布世界40多个国家和地区。侨
乡优势是创建汕头经济特区的重要原
因，办汕头特区主要是考虑其在“东
南亚国家潮汕籍人多”，以特区招牌
来吸引潮商回家乡投资是汕头发展外
向经济的最大优势。改革开放以来，
汕头共接受侨胞捐资达50亿，占广东
省华侨捐赠的1/8。其中，批准4100家
三资企业，实际利用外资78亿美元左
右。这些投资无论是在数量、规模、
档次、领域都与汕头“侨乡+特区”地
位不相符
[3]
。基于这种事实，可以说

华侨资源在汕头尚未得以较好地挖掘
和利用。究其原因主要有以下五个方
面：一是汕头政府有关部门对华侨经
济重要性认识不足，缺乏全面研究。
迄今未能制定一个关于华侨经济总体
发展的规划；二是“以人为本，为侨
服务”理念不强，为华侨华人来汕投
资创业提供服务的软环境亟需改善；
三是缺乏搭建有效的华侨资金投资创
业平台；四是鼓励华侨回乡创业的投
资机制单一、创新不够；五是土地指
标制约极大地限制了华侨资金的进
入。以上五点原因中，最为突出的是
土地指标的制约问题，受土地宏观调
控的影响，一些侨资项目无法落地。
大特区时代的汕头，能否利用好海外
侨胞这一资源、打好“侨牌”， 挖掘
和利用好海外尤其是东南亚地区华侨
资源，积极探索用好用足侨力的新途
径，是一个值得深思和重点研究的问
题。为此，提出以下五点建议：
首先，高度重视华侨经济对汕
头经济发展和社会全面建设的战略意
义，擦亮华侨之乡招牌。市委、市政

府要把拓展华侨资源、发展华侨经济
作为一项重要的战略目标。
其次，通过多形式、加强同海外
华侨华人以及社团的联络和沟通，利
用国际潮团联谊年会、粤东侨博会、
潮商大会等组织平台，建立海外侨商
与汕头企业的合作机制，推动海外华
人回汕头投资兴业。
第三，全力完善招商引资的软
环境。以人为本，为侨服务。加强交
流，增进感情，凝聚侨心。切实维护
侨胞合法权益，加大依法护侨的工作
力度，不断创新服务方式，拓宽服务
内容，为华侨华人来汕投资创业提供
良好的服务。提高华侨的政治地位和
社会待遇，欢迎他们参政议政，进一
步激发参与家乡经济建设的积极性。
第四，创新华侨投资机制。针
对华侨众多、侨胞侨资分散的特点，
积极创新投资机制，设计有效载体。
发挥侨团组织的中介作用，想方设法
引导以华侨社团为单位集资或由信誉
高、实力强的为主集股，建立侨资投
资新机制，吸引华侨闲散资金，按市
场化的运作投入项目建设。

第五，以特区扩围为契机，创新土
地管理制度，增强建设用地保障能力。
抓住特区扩围、汕头经济“十二五”期
间进入发展快车道、加快建设一湾两岸
大汕头等历史性发展机遇，正确领会
“特区土地政策之特集中体现在特区立
法权上”。创新土地管理方式，把握
关键环节，注重依法规范，力求通过
汕头市土地管理制度综合改革，为破
解土地资源瓶颈注入新的活力, 形成新
的发展思路和战略。

发展潮商总部经济
发展总部经济是地方政府发展本
地经济的一种新思路。总部企业对所
在地区的经济结构、就业结构、城市
发展影响深刻，促进区域经济增长和
税收增长。近年来， 一批中心城市先
后提出了发展总部经济的计划。《汕
头市国民经济和社会发展第十二个五
年规划纲要》明确提出要发展潮商总
部经济。积极实施潮商回流工程，按
照“引进一批、培育一批、孵化一
批、回归一批”的总体目标，引导潮