从行政生态学的视角看中国行政改革的发展

跨世纪２００８年１１月第１６卷第ｌ１期Ｃｒｏｓｓ　Ｃｅｎｔｕｒｙ，Ｎｏｖｅｍｂｅｒ２００８，Ｖｏｌ　１６，Ｎｏ．１１　·４３·　从行政生态学的视角看中国行政改革的发展　‘　余　涛　（信息工程大学，河南，郑州，４５０００２）　

【摘要】　行政生态学是生态学与行政学相结合而形成的一个边缘学科，它运用生态学的理论和方法来研究公共行政。中　国改革开放的进一步深入带来了社会的全面转型：新旧体制的矛盾、社会政治结构的变化、价值和文化观念的落差，既给中国带　来了前所未有的活力，也带来了种种全新的挑战，因此，与计划经济相适应的传统行政管理必须向与社会主义市场经济相适应　的现代化行政管理转变。历经２０余年的中国行政体制改革始终是围绕着“权力下放、转变职能”这个重点来进行的，并且已经　取得了巨大的成绩，但是面对知识经济的新时代，中国行政改革依然任重而道远。　【关键词】行政；生态；中国行政改革　【中图号】　Ｉ）６３　【文献标示码】　Ａ　【文章编号】　１００５—１０７４（２００８）１１—００４３—０２　

行政生态学是生态学与行政学相结合而形成的一个边缘学　科，它是运用生态学的理论和方法来研究公共行政的结果，也就　是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本　理论与方法，来研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，研　究模拟生态系统的社会行政系统。　在生态学看来，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任　何一种有机体都必须依赖于周围的生物或无机物，都必须同周围　的环境进行物质交换才能生存：同样，要了解一个国家的公共行　政，不应该仅局限于行政系统本身，而应该跳出该行政系统，从社　会大系统的角度来考察其行政系统，这样才能得出关于该系统的　更为真实、更为全面的状况。正是在这个意义上，美国著名行政　学家雷格斯才把行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公　共政策运行之间的相互影响情形”的科学。更进一步，他指出，在　任何社会，社会发展的速度主要依赖于系统中有利于变革的条　件。西方社会的发展相对地经历了较长的时间跨度，因此能逐渐　地调整他们的行为以达到所期望的模型。　１　中国行政管理所面临的内外挑战　随着中国改革开放的进一步深入，社会主义市场经济体制已　经基本建立起来了，中国社会已经进入了全面的转型期。在这个　过程当中，新旧经济体制的矛盾，社会政治结构的变化，价值和文　化观念的转变，既给中国带来前所未有的活力，也产生了许多困　扰中国社会的问题。在这当中，政府行政管理正面临着前所未有　的挑战，与传统计划经济相适应的行政管理向与市场经济相适应　的现代化行政管理过渡已成为时代的迫切要求。为了实现合理　而高效的政府职能，中国行政体制的改革是必然的，这样才能应　对来自于国内外的挑战，适应不断变动着的行政生态环境的要　求，不断与之达到平衡。　’　１．１　外部行政环境对中国行政管理的挑战九十年代以来，国　际社会结束了冷战，开始步人“和平、发展和进步”为主题的时代。　世界经济一体化的趋势日渐加强，中国加入世界贸易组织的目标　也即将实现，以“效率和竞争”为特征的市场经济日益为世界多数　国家所采用，新技术革命的巨大影响以及社会参与的要求日益强　烈，这种外部的巨大而迅速的变革对中国公共行政形成巨大的压　力。具体而言主要在以下三个方面：①新技术革命与社会信息化　对政府行政管理提出了严峻的挑战随着微电子、光电子技术和　电子学的进步，卫星通讯、遥感和全球定位系统、宽频带高速数字　综合网络、信息压缩与高速传输、人工智能、多媒体技术和虚拟现　实技术等信息科技前沿的进展，将给二十一世纪的生产过程、流　通过程、消费和生活方式，以及经济、社会与国家安全带来难以估　量的革命性变化。可以说，我们正处于一个以信息化象征现代化　的新纪元。这必将对传统官僚化的行政体制造成巨大的冲击，导　致行政管理各个层面的深刻变革；②私营企业的革新成就对政府　的压力和示范效应私营企业先进的管理方法和技术，如绩效评　估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，它们表现出来的　高效率、高效益，以及取得的成绩，在提供公共产品或准公共产品　及服务方面，对政府形成巨大的竞争压力，产生强烈的示范效应。　当代西方以美国政府为代表在克服官僚主义的过程中提出了“企　业家政府”的口号，即要求政府必须讲求效果，按效果而非按投入　拨款，并且要进行全面质量管理，利用业绩数据确定问题之所在，　向雇员提供种种可用手段予以分析问题，找出其根源，制定解决　办法并付诸实施。这正是私营企业革新精神对政府改革的影　响。；③大众传播媒介的普及和日臻强化的监督作用，也是推动我　国公共行政改革的巨大动力。“政府上网”、“市长热线”等等就是　这方面改革的成功范例。　１．２　行政管理本身遇到的挑战这些挑战是由于行政体系内部　结构不合理、运行机制不健全等因素造成的行政管理的低效率，　最终导致行政目标的不能完成。在转型期的中国，这些弊端表现　得尤为明显。归纳起来在以下几个方面：　１．２．１　落后的行政思想观念主要表现有：惰性大、习惯老一　套，因为改革是要动脑筋、费力气、得罪人的，“一动不如一静”；工　作标准不高，满足现状，得过且过；工作拖拉，相互推诿、扯皮，该　做的不做；排斥年轻人，嫉贤妒能，任人唯亲，等等。　１．２．２行政道德的缺乏随着计划经济的解体和社会主义市场经　济的建立，传统的行政道德体系处于崩溃之中，而新的行政道德　体系尚未完全建立起来，从而使道德上出现断层期。这种行政道　德“双轨运行”的混乱情况，即未彻底崩溃的旧道德体系和尚未完　全建立的新道德体系并驾齐驱，使得人们在两种道德体系之间左　右摇摆。因此，行政人员非常容易发生道德重心失衡和道德认识　偏差，出现以权谋私、滥用权力、不公正、不负责和不合理的偏差　性行政行为，直至出现经济上贪污受贿、敲诈勒索、倒买倒卖；组　织上拉帮结派、任人唯亲；生活上腐化奢侈；官官相护，官商勾结　等严重腐败行为。　１．２．３　政府与市场的相互关系错位，政府内部仍有党政不分的　现象存在我国计划经济条件下形成的政府直接干预和管理企　业，对市场采用行政手段进行计划调配，曾经在一定时期内促进　过经济的发展，但是当经济发展到一定的阶段后，原有计划经济　模式已不适应市场经济发展的要求，经济运行的机制以市场作为　资源配置的基础或形式，以市场体系作为经济运行的主要枢纽，　４４·　跨世纪２００８年１１月第１６卷第１１期Ｃｒｏｓｓ　Ｃｅｎｔｕｒｙ，Ｎｏｖｅｍｂｅｒ　２００８，Ｖｏｌ　１６，Ｎｏ．１１　以最少的投人和最大的产出作为它的目标。这种运行方式主要　受价格供求关系、价值规律的支配并经过竞争来贯彻的。市场经　济的运行需要借助一切经济杠杆以及由此产生的经济参数，经济　因素由过去的计划向现在的市场变化，于是体制上的政企不分、　机构庞大、人员臃肿、效率低下的弊端就一齐表现了出来，直接影　响着市场经济条件下行政系统的运作，因此，要为市场经济创造　更为有利的条件，使行政系统更能适应市场经济发展的要求，保　持行政系统的生态平衡，政府的公共行政就必须适应市场经济发　展的要求，而不能随意地干预企业的经营管理活动；同时，党、政　权限一定要明确，必须明确党实行的是政治、思想和组织领导，负　责重大决策，而政府主抓具体事务，这样才能避免重复管理、相互　扯皮甚至内耗的现象发生，实现行政管理的高效率。　１．２．４不称职的行政领导在现实生活中，种种不称职的行政领　导给我国带来的危害无法估量。他们安于现状、不动脑筋，工作　无特色，不敢有所突破；凡事等上级指示，上面怎么说，自己怎么　做：习惯做不倒翁、墙头草，不敢碰硬，不敢负责；喜欢自以为是，　凭以往个人经验办事，不愿主动学习新知识，适应新形势；整天忙　于迎来送往，精力耗费不少，工作却干得不好；热衷于拉关系，跑　门子，甚至于要官要权。社会主义事业的一切，关键在于人，而关　键中的关键在于我们的领导干部。　１．２．５．不健全的行政法规体系在现阶段的社会转型时期，调节　和规范行政行为的重要外部力量——行政法规的约束力显得力　不从心。如果说行政道德的匮乏促使行政行为发生偏差的话，那　么行政法规的短缺就为行政行为发生偏差的可能提供了一个有　机可乘的空间和机会。行政法规的短缺早已成为行政管理中严　重缺少的一环。邓小平同志早就指出“我们的党政机构以及种种　企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和　个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明　确的规定，以至事无大小，往往无章可循”，行政法规的短缺必然　导致无章可循、任意行事的人治局面，而长期的人治又必然使人　们的法治意识枯萎。　１．２．６　低下的行政效率我国的行政管理作为社会主义国家的　组织活动，本应是高效率的，但由于以上的种种原因，长期存在效　率不高的问题。它主要表现在：官僚主义严重；办事拖拉；推诿扯　皮，对问题议而不决、决而不行，使简单问题复杂化，长期不能解　决；行政部门之间责权界限不明确，缺乏沟通，相互掣肘；办事手　续繁琐；文山会海，铺张浪费；不负责任，服务态度差，等等。　上述六个方面就是我国目前行政体系本身所面临的挑战，与　其外部挑战相比，内部的挑战更具有危害性。只有首先炼好内　功，战胜内部的挑战，增强内部的抵抗力，然后才能与来自外部的　压力持平。中国的行政改革是势在必行的，它是一种以内生性变　革为主、辅以相关的外生性变革的共生性变革。　２　中国行政改革的发展　中国行政改革的重点是：下放政府权力，转变政府职能。从　８０年代初开始，中央政府就不断地向地方政府下放了经济管理权　限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济　的重大决策权，即宏观调控权，包括货币的发行，基准利率的确　定，汇率的调节和重要税种税率的调整等，以保证经济总量基本　平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观　政策制订地方性法规或政策；通过地方税收和预算，调节本地区　的经济活动；运用地方资源，促进本地区经济和社会进步，特别是　推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。　通过中央政府向地方政府逐级下放权力，不仅从经济利益、权力　责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府　权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了中国这样一个幅员辽　阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形　势。　一　与政府下放权力同样重要的，是转变政府职能，这是行政改　革的核心。中国２０多年来改革开放的基本取向，决定了中国行　政职能的转变方向，即从一个适应于计划经济的政府转变为一个　适应于社会主义市场经济的政府。政府职能转变的力度在９０年　代以来已经明显地加大了，１９８８年以前政府转变职能是在计划经　济框架之内的局部调整，而１９９２年以来政府转变职能立足于全　面突破计划经济的樊篱，中心内容是“政企分开”，即政府职能与　工商经营职能分开，政府管理从微观转向宏观；由直接指挥企业　生产经营转向间接管理；由政府只管部门所属企业转向全行业管　理；由对社会的管治为主转向既实施管治又进行监督服务；由政　府机关办社会转向机关后勤服务社会化。１９９８年九届人大一次　会议《关于国务院机构改革方案》中明确把政府职能定为三项：宏　观调控、社会管理和公共服务。这是对政府职能的科学定位，是　对传统行政思维的重大突破。　围绕着权力下放、转变职能这个行政改革的重点，中国各级　政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度等进行了不　断深人的改革。行政体制和机构的改革，是按照“精简、统一、效　能”的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，　提高政府为人民服务的水平：依法治国，依法行政，并逐步实现国　家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化；精简政府机构，把综　合经济管理部门改为宏观调控部门，即减少乃至取消其行政审批　权限，调整和撤消专业经济管理部门，加强执法监督部门，培育和　发展社会中介组织；加强廉政建设，建立行政监督、政务公开、惩　治腐败的机制，促进政府运作的公开、公正、公平；完善国家公务　员制度，引入竞争机制，建设一支高素质的专业化行政干部队伍。　知识经济的时代已经到来，面向新世纪的中国行政改革必须　直进行下去，最终要建立起与社会主义民主政治体制相配套、　与社会主义市场经济体制相适应的、有中国特色社会主义的行政　管理体制，办事高效、运转协调、行为规范；造就一支高素质、专业　化的行政管理干部队伍，将依法施政贯穿于行政管理全过程，建　设一个廉洁、勤政、务实、高效的为人民服务的政府。中国行政改　革是一个长期的过程，任重而道远。在这一过程当中，我们必须　认真学习先进理论，不断进行大胆探索，坚决而稳妥地把改革推　向前进。　３　参考文献　１　彭文贤．行政生态学［Ｍ］．台北：台湾三民书局，１９８８．２　２　唐兴霖．公共行政学：历史与思想［Ｍ］．广州：中山大学出版社，　２０００．３３５　３　沈荣华，费予清，袁明．二十一世纪一大主题：“行政现代化”与“人　事行政”［Ｊ］．公共行政与人力资源，１９９７，（９）　４　［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府——企业家精神如　何改革着公营部门［Ｍ］．上海：上海译文出版社，１９９６　５　邓小平文选（第二卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８３：２８８