行政生态学

行政生态学转型社会的行政发展——读金耀基译著之《行政生态学》中山大学政务学院王巍一、阅读理解和内容评述所谓行政生态学，基本上要从两个角度加以理解：第一，探求（美国）特有的社会、文化、历史等诸种因素如何影响塑造其公共行政；第二，反过来看，（美国）的公共行政又是如何影响其社会文化。

（第1页）行政生态学是生态学与行政学的相互交叉的边缘学科，高斯、罗伯特•达尔、默顿等人都曾经研究过此门学问，但是，集大成者可谓是弗雷德•W•里格斯教授。

里格斯教授用自然光的折射原理，归纳了三类社会模型以及受此社会生态规约的行政模型——所谓“溶合的———棱柱的——绕射的模型”(fused - prismatic - diffracted) 。

他在放弃了传统（Agriculture and Industria）两极模型的基础上，从比较分析的角度,运用生态学的理论和“结构——功能”主义的研究方法，着力研究了发展中国家的行政现状和发展问题。

他认为，此类模型系列“可以有效地包容传统社会、现代社会和过渡社会……并且棱柱型模较之韦伯和英美型模更富于广含性和普遍适用性。

”（第140页）在笔者看来，里格斯教授所建构的三类模型中，所谓“融合”和“绕射”两类具有十足的韦伯理想模型的特征，但这两类极化模式的界定，最终服务于“棱柱”模型的描述。

里格斯教授说：“在现代的、过渡的社会里，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但是这些制度却仍然只是一种形式主义的制度……有效的行为绝大部分取决于传统的结构和压力，诸如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济成规。

因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去考察，才能了解这些国家的政治和行政。

”笔者认为，所有的社会和行政形态都归属于“棱柱”模型的范畴，其具体内涵都要在“融合的”与“绕射的”两类理想模式之间加以界定。

美国与泰国、菲律宾和中国的社会和行政发展状况只有符合“棱柱”模型的程度上区别。

行政生态论中的两类极化模型融合模式泰国与古代中国的情景行政生态中的关键要素及影响作用经济因素：非市场的“互惠—重配”结构。

国王或者君主占据了分配的中心，次级官吏继而主导了自身统治范围的利益分配。

同心圆的分配制度取代了公平的市场交换。

影响：重配的行政制度，行政行为与经济行为发生重叠和综合，并且对于行政人员来说，重配性质的行政行为是不自觉的。

社会因素：家国同构，所谓家事即为国事。

上升为patronate特征的家庭在国家事务的管理活动中发挥着重要的主导作用。

影响：行政行为具有家庭性，官吏来自名门望族，且以家族利益为重，而非公共利益。

沟通网：沟通不畅造成了多元化社会，社会动员性与同化性都很低。

影响：第一，限制了行政机构对于公共利益的抽象；第二，弱化的行政责任；第三，弱化了行政治理能力。

符号系统：君权神授、天子治国构成了融合型社会的主导符号系统。

影响：行政系统沉迷于政治神话或者宗教教义之中，对君主负全责，行政权威合法性是不证自明的真理政治架构：政治权力与行政权力合二为一，两者存在密切的功能依赖关系。

官、吏的各自功能亦无法实现有效区分。

影响：专横无效的官僚政治，人民、官员与君主之间的联系松散，行政效能不足。

衍射模式美国情景经济因素：“市场—企业”的经济结构，社会经济根据价值规律和功利、理性的市场原则进行商品交换。

影响：行政制度市场化，行政人员行为理性化。

公共行政与市场的社会职能分工明晰。

行政系统作为与市场的相对物存在社会因素：社团发达并且种类数量众多，阶级之间的边界开放，互动性强。

影响：公共行政带有很强的社会性，政府与社会的互动性强，人民的参与意愿强烈。

沟通网：媒体发达，沟通顺畅，易形成诉求方向统一的公共舆论。

影响：公共行政承担合法性压力，行政与公民的互动性强。

符号系统：专权在民、天赋人权、自由、平等和博爱等资产阶级价值。

影响：人民与政府和行政人员之间确定了稳固的“委托——代理”关系。

公共利益规范下的行政作为。

政治架构：政治——行政二分。

影响：官僚只有受非官僚权力的有效制约，才能保证较高的行政效率和效能。

官僚权力的崛起，意味着政治的衰落和行政之无效。

在笔者看来，里格斯教授最大的学术贡献在于揭示了“棱柱型”社会的三大重要特征——形式主义、异质性和重叠性。

1，形式主义：法令，法规与实际贯彻行为不相符合的状态；2，异质性：不同体制、习俗和观点的同时存在的状态；3，重叠性：功能分化和功能普化的制度和机构的共存状态。

一方面，他提醒了行政学研究者面对不同研究对象时理论工具选择的非目盲的自觉性，如作者所言：“许多人不加批判的把西方的“型模”用到过渡社会去，其原因不是由于对过渡社会与西方社会实质之异的无识，便是由于他们对过渡社会无法成功地加以抽象化，或观念化为另一个独立的‘型模’”（第150页）另一方面，他为发展中国家行政发展的路径选择提供了基于本国国情的合理分析角度。

即将出台的《国家公务员法》对我国公务员的范围做出了调整。

“国家公务员管理暂行条例“规定的公务员范围是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。

但是，《公务员法》将公务员范围调整为：依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。

与公务员暂行条例相比，公务员范围由行政机关工作人员扩大到中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。

有许多人声称，这是一种制度倒退。

但是，如果从行政生态决定行政模型选择的理论来看，结论为免过于霸道。

非竞争性的一党执政制度，不完善的市场体制，国民信仰弱化现实等情形都不能为嫁接自西方的公务员制度提供可供发展的制度环境。

如果强行贯彻，会导致更严重的形式主义和腐化的官僚政治。

在此，笔者反倒认为，《公务员法》是执政集团的理性智慧萌生的表现。

二、我国行政发展的路径选择思索里格斯对棱柱社会中的变革问题给予的很大的关注,从而提出了他的发展行政思想。

外生变革与内生变革的策略选择以及变革窘境的分析给我很大的启发。

结合我国的行政发展生态环境，笔者对我们政府发展的路径做出了如下分析。

我国行政发展的路径分析和选择是我国公共行政相对自主性的彰现，结合我国公共行政体系不甚发达和公共服务总体绩效水平偏低的现状。

我国行政发展应当遵循以“内生式”改革为先、为主；“外生式”改革为辅的改革路径选择战略。

1.内生式路径：科学、合理的行政体制是行政发展得以维持、发展的现实基础。

法制落后、程序混乱、监督缺位的行政管理体系无法实现高效、民主的公共管理。

所以说，我国“政府应当随着社会环境的变化而相应地调整和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等，以适应社会发展变化的需要，其直接目的是通过推动行政系统自身的革新” 我国行政体制改革的经验和积极成果已经证明，伴随着我国政府“定职能、定机构、定编制”方案的实施，国家公务员制度的，政府间关系的调整等一系列行政改革措施的出台，我国政府的整体能力在绝对意义上得以巨大地提升，表现在行政效率、效能的提高，公共管理合法性的强化，政府在经济发展中的促进作用等方面。

在今后相当长的一段时期内，我国行政发展依然要以“内生式”发展路径为主导，在机器大工业和信息产业交互成长的国内生产环境下，在WTO的所带来的国际冲击下，如何完善自身的组织架构和公共服务运行模式；如何提升自身的人力资源质量；如何规范自身的行政过程将会成为我国行政发展极的迫切主题和改革重点。

2.外生式路径：外生式的行政发展路径选择是在政府体制相对成熟的基础上，积极吸取国外先进管理经验和改革成功模式基础的策略选择。

当今中国借鉴西方新公共管理理论和改革模式寻求行政发展就是一类典型。

政府通过打破公共服务垄断、社区授权等策略，将原属于社会的一部分公共管理权力交还给社会或者通过公共服务契约的形式转移一部分政府的非核心管理职能。

这既满足了社会公共管理发展趋势的需要，体现了公共权力之于社会回归的历史必然趋势，又使政府摆脱了一定的财政负担和管理责任。

在我国，伴随着公民社会的成型以及市场经济体制的初步完善，政府公共管理中所体现出的能力质素也在寻求一种新的表现形式。

例如，政府通过渐进的职能改革开始撤出某些社会公共事务具体管理领域，社区、行业协会等非政府组织对公共事务治理的参与弥补了政府全面公共管理的能力缺憾。

行政发展的外生式路径选择可以说是当前中国公共行政研究的热点，但是外生式的能力获取路径还不是我国行政发展研究的核心，在市场经济体制还没有成熟，公民社会尚在起步，社会诚信体制还不完善的社会主义初级阶段中国，片面的强调公共服务的市场化，政府运作企业化，非但不会提升我国政府的公共行政能力，对于党的领导和我国既有的行政改革成果都将会形成激烈的冲击。

遗憾中的理性反思金耀基先生全文最后一句令笔者感慨良久：笔者以为，我们学术界共同为一些新观念制定一些术语的时候已经成熟了，假如我们不肯做这些工作，则我们不但无法用中国文字建立任何一门科学（不仅是公共行政），同时，英文（或者其他外国文）也将永远不会在中国的书籍中隐退，这即使不是一件不体面的事情，也是一件不方便的事情。

（第188页）遗憾的是，先人理想非但没有实现，我国的行政学界却沾染了“学术失语症”。

中国公共行政研究的“失语症”之症结，笔者认为来自三个方面：第一，欧美强大的生产力和经济实力，使其自身的意识形态、文化和理论成果散发着折人心魂的说服力，以至于初学者必然追随西人，阅读翻译原著，以正视听，表明自身知识之合理、科学；第二，“秀异分子”（海归派）在学术工作中的优异成绩正在为我国学者群“标签化”，其负效应造成部分人盲目出国求学，学而无成的表现就是巨量引用外国文献，言必称美国，无奈痛苦地忘记本国行政研究的丰富土壤；第三，现实的压力使我们不能真实地洞察中国公共行政问题，在主观上剥离政治、政党背景的狭隘行政领域中，我们都很难看到中国公共行政的真实面目，也只能戴着“墨镜”看世界聊以自慰了。

参考文献：1唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》.[M]中山大学出版社，2000年版2. 丁煌：西方行政学说史.[M]武汉大学出版社.1999年版注：文中采用第N页的标注内容，其引用原文均来自: 金耀基译著《行政生态学》台湾商务印书馆，1978年版注释：1 里格斯：公共行政比较研究的趋势，载于《国际行政科学评论》1962年第2期，第9页——第15页2 里格斯对模型的构建带有西方文明中心主义的“霸权”色彩。

如用梁漱溟先生的观点，则有相反之归类，“中华文明是早熟文明，这类早熟心态使中国对外界的世界,变得迟钝与心不在焉，在他看来，西方理论倒有着精神分裂的嫌疑。

”。