2015-2020年中国担保行业发展前景与投资预测分析报告【中经未来版】

中经未来产业研究中心编纂

前 言

一、担保的相关概述

（一）担保的基本概念

担保是指债权人为确保债务得到清偿，而在债务人或第三人的特定的物和权利上设定的，可以支配他人财产的一种权利的行为。《民法通则》和《担保法》规定，在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以设定担保。

（二）担保的基本分类

从各国的立法规定来看，担保主要分为人的担保、物的担保、其他类型的担保，这也是近现代民法对担保的基本分类。按照中国《担保法》规定，担保有五种方式：保证担保、抵押担保、质押担保、留置担保、定金担保。

图表1：担保方式和业务内容

担保方式业务内容

保证担保指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。

抵押担保指债务人或第三人不转移对财产的占有，将该财产作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人有权依法从该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。

质押担保指债务人或者第三人将财产或财产权利移交债权人占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变买该财产的价款优先受偿。

留置担保指在保管、运输、承揽加工合同及其他法律规定可以留置的合同中，债权人按照合同约定占有债务人的财产，债务人不按照合同约定的期限履行债务的，债权人有权留置该财产，以该财产折价或者以拍卖该财产的价款优先受偿。

定金担保指当事人可以约定一方向对方给付定金，作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金，收受定金的一方不履行约定债务的，应当双倍返还定金。

资料来源：中经未来产业研究中心整理

（三）担保的基本特征

1、担保具有从属性

担保一般采用在主合同中约定担保条款，或者在主合同以外约定担保合同，它是一个从合同。所谓从属性，是指担保从属于主合同，以主合同的存在或将来存在为前提，随主合同的变更而变更，消灭而消灭，所承担的责任范围与标准应当和主合同的范围与标准一致，主合同债务人根据主合同享有的权利，如抗辩权，担保人同样也可以享有。

2、担保具有补充性

所谓补充性，是指担保一经有效成立，就在主合同债权债务基础上补充了某种权利义务关系，只有在主权利不能正常实现，债权人的利益不能得到满足时，才能行使这一权利，要求担保人承担清偿责任。

3、担保具有严格的规定性

债权人大多数是银行等金融机构，标的大多是数额较大的金钱，为了保证金融机构经营业务的正常运转，降低经营风险，因此，一般都制定了较为严格的担保手续制度。

4、担保是保障债权实现的法律措施

主债权人通过把债务的清偿延伸至第三人（保证）或支配特定的财产的交换价值（抵押、质押、留置）而达到保障债权最终实现的目的。

二、担保公司的业务分类

（一）传统担保业务

担保公司主要的服务对象为中小企业，服务产品细化为以下方面：

1、企业融资担保业务

企业融资担保业务包括企业流动资金贷款担保、房地产开发贷款担保、企业票据贴现担

保、开具承兑汇票担保、出口退税质押贷款担保、进出口贸易融资担保、产权（股权、知识产权、经营权等）质押贷款担保、设备租赁融资担保、企业发起设立/并购搭桥贷款担保、项目投资担保、政策扶持项目贷款担保、保理业务（应收帐贴现担保、信用保险）等。

2、合同履约担保业务

包括工程合同履约担保，工程招投标履约担保、技术转让合同履约担保、贸易合同履约担保、房地产交易担保、机动车交易担保、房屋产权过户交易安全担保、企业产权过户交易安全担保、合约对冲押金/预付款/质量保证金担保、中介费/佣金担保、产品质量担保、诉讼保全担保等。

（二）投资担保业务

中小企业融资方式大致可分为3种，一是信用担保贷款，二是引入风险资本，三是IPO （首次公开募股）。信用担保类似于保险行业，用大部分的担保业务成功弥补小部分的代偿损失。风险投资正好相反，用少数投资项目的成功弥补多数投资项目的失败。两者有机的组合就产生新的理念——投资担保。先保后投，保投结合模式既比纯粹的风险投资稳妥，又比单纯信用担保收益更高。

以担保为手段，策略性介入风险投资和资本营运领域，方式主要有：

债转股：在一定的条件下，将贷款资金全部或部分转成被担保企业或资本运营项目的股权；

根据承担的风险程度，占有被担保企业或资本运营项目一定的股权、认股权、期权或分红权；

对通过前期担保考察确认的投资项目在项目再次融资时以现金或其它资本追加投入；

将直接投资的风险投资资金部分转为担保基金，利用担保的放大功能为投资项目融取银行贷款，以扩大投资面，分散投资风险，提高投资成功率；

以担保业务作为平台，在广泛领域与其他企业形成战略合作关系，通过担保获得更多的商机和优势，开发相关的衍生业务，以获取额外的附加收益。

投资担保业务控制的各种资产，除与风险投资一样采用转让和包装上市方式变现外，还可以以解除担保方式退出投资担保项目。

（三）担保配套服务

担保配套服务是指围绕担保项目由担保公司提供的一系列中介服务，主要包括：

图表2：担保配套服务

配套服务业务内容

企业理财与资本运作顾问

咨询服务

企业管理顾问

投资担保项目可行性研究与项目评估

项目论证服务

资产评估业务

典当业务

抵押资产处置服务

拍卖业务

企业重组兼并业务

政府或民间担保基金的委托管理

代理服务

资产委托管理业务

资料来源：中经未来产业研究中心整理

（四）财务顾问业务

担保公司将全面开展投资银行业务，用以充分利用公司的资源优势和管理优势，为优质的被担保企业提供以下业务产品：企业资本运营财务顾问、企业产权交易财务顾问、收购兼并业务、资产管理业务（合营、托管等）和其他投资银行业务。

三、担保行业的地位和作用

（一）担保行业的定位

从宏观的社会经济体系角度来看，担保本身作为一种经济活动，和筹资、融资一样不能限制在“行业”这一较窄的范畴中。因为担保所具有的信用增级、信用评级功能，使得其所涵盖的范围以及渗入的领域远远超出“行业”所涉及的范围。但考虑到其在信用链条中所发挥的作用，以及对信贷分配所起到的“润滑”功能，将其划为金融体系的一部分具有合理性。因此，可以认为，担保行业在社会经济体系中的定位是：“金融体系内，行业部门外”。

从较为微观的金融功能角度来看，中国早期的担保行业体现了政策性金融的特性，将其放在政策性金融框架上予以定位，将为制定具有前瞻性、可行性的行业监管框架提供有益的参考。这是因为，无论是从担保自身起源及发展过程来看，还是从其业务拓展中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业，尤其是现在仍以政策性担保业务为主流的担保行业，具有明显的政策性金融特征，可以视为现阶段中国政策性金融框架的一个重要补充。

（二）担保行业的地位

担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过二十多年的发展，其触角已经延伸到经济和社会生活的方方面面，在国民经济体系中发挥着重要的作用。

2014年12月18日，国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示。批示指出：发展融资担保是破解小微企业和‘三农’融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要的作用。要有针对性地加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，完善银担合作机制，扩大小微企业和‘三农’担保业务规模，有效降低融资成本。

（三）担保行业的作用

1、为经济活动中的风险管理需求提供专业化的服务和解决方案

担保机构在提供担保服务，满足经济活动中对信用的需求要求，同时也以自身的专业水准，承担和管理了经济活动中风险。担保机构依靠其自身的“增强信用”功能向信用缺失的经济主体提供信用增强服务，因此担保机构的风险识别和管理能力将成为其能否生存发展的关键性因素。一般而言，担保机构通过评价业务的风险等级是否与其自身的风险管理能力相匹配，来决定是否提供担保服务，同时会根据担保业务的风险收取相应的担保费。

2、提供信用产品，促进现代经济体系的市场信用的拓展和深化

虽然中国担保业的发展源于政府的政策支持，但是随着市场经济的发展，担保行业必然获得更大的空间。从目前出资构成看，中国民间资本占担保机构出资比重已超过一半就是有

力的说明。

现代经济的特点之一是信用经济，而专业担保机构正是信用经济高度发展下专门经营信用产品的经济主体，其依靠自身信用及所具备的专业化风险管理能力，向缺少信用的需求者提供增信或信用评级服务，保证其获得用于生存发展的必要信贷支持，相应地收取担保费用作为提供服务的报酬。从这个角度看，担保机构在发展自身业务的同时，客观上促进了社会经济的市场信用的拓展与深化。

3、化解间接融资压力，推动金融创新

通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一道风险防范屏障，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得生存和发展的资金，在一定程度上缓解了间接融资压力。

从早期的高新技术投资担保到中小企业信用担保，从融资性担保到合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等，担保行业的发展既是金融市场细分的结果，其本身也是一个金融创新的过程。从中国目前的金融机构的特征角度看，专业担保机构在风险防范、化解、风险评审、监督控制方面具有自身独特的专业优势，具有独特的信用增强作用，在金融创新的过程中会有重要的作用。因此，专业的担保机构应该有更大的机会在未来中国金融产品创新中成为担保服务提供的主力军，成为一系列金融创新重要的参与者和推动力之一。

4、缓解中小企业融资难，创造巨大的社会效益

担保的社会效益众多，其中，占很大比例的中小企业信用担保机构发挥的社会效益更是引人注目。在担保业发展的近二十年的过程中，中小企业的融资问题在一定程度上得到了缓解。

截至2013年年末，中小微企业融资性担保贷款余额1.28万亿元，较上年末增长13.9%；中小微企业融资性担保贷款占融资性担保贷款余额的75.8%，较上年末减少1.8个百分点；融资性担保机构为23万户中小微企业提供贷款担保服务，占融资性担保贷款企业数的93.6%，较上年末增加1.1个百分点。可见，中小企业信用担保体系的建设和发展，对缓解中小企业贷款困难，提升中小企业信用等级，促进中小企业健康发展，对扩大就业、培育税

源，发挥了积极的作用。在其发展过程中，中小企业信用担保实际上已经成为一种集政策性因素与商业性操作工具、手段相融合的工具。

四、担保行业的发展综述

（一）担保行业的发展历程

1993年，中国经济技术投资担保有限公司作为国内的第一家专业担保公司由原国家经贸委发起经国务院批准成立。该担保公司的成立标志着中国担保业的开始起步发展。

1、起步探索阶段（1993-1997）

1993年，国家经贸委和财政部发起并成立了中国第一家全国范围内的专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司，标志着中国担保行业开始起步并走入了逐渐探索发展的阶段。接下来几年，中国经济比较活跃的沿海地区逐渐出现了一些担保机构，这些机构最初都是在政府部门的推动下建立的，后来慢慢发展成了专业性非常强的担保公司。

同时，还出现了专门为高新技术开发提供融资贷款担保服务的信用担保互助基金。在这个起步和探索阶段，中国担保机构全部由中央和地方政府组织成立，数量非常有限，担保业务品种也很单一，并且主要为高新技术成果的转化服务，而为中小企业融资提供担保的担保机构还很少。

2、政策推进阶段（1998-2003）

1998年12月，全国经贸工作会议决议以试点探索的形式建设小企业信用担保体系，初步选择了济南、镇江等地区作为试点区域。1999年6月，关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见由原国家经贸委下发。江苏、深圳、背景等地相继开展中小企业信用担保试点工作。与其同时，中国人民银行要求各商业银行协同开展中小企业信用担保体系的建设共组，并以文件形式下发了关于加强和改善中小企业金融服务的指导意见。

从1998年开始，各地方政府开始重视中小企业融资难的问题，人民银行也出台了《中小企业融资管理办法》（1998）的新规定：在贷款企业没有足额抵押物的情况下，必须通过第三方提供担保，银行才能向贷款企业发放贷款。这为担保行业的迅速发展提供了一个非常

重要的契机。在这一时期，经济市场中出现了由民间出资设立的商业性担保机构，担保品种也更加多元化，担保公司数量开始飞速增长。

3、快速发展阶段（2003-2008）

2003年2008年底，这是中国担保行业呈现快速发展并表现出新格局的阶段，国有担保公司和民营担保公司的并存局面是这一阶段最鲜明的特点。在这一阶段，由于担保公司数量令人瞠目结舌的增长速度和担保条件的放宽，形成了担保行业内部较为激烈的竞争局面。

2008年工信部发布《关于引导中小企业信用担保机构加大服务力度缓解中小企业生产经营困难的通知》，缩短贷款担保办理时间，提高审核担保和贷款发放效率，引导担保机构创新，简化担保手续。这一阶段，担保机构数量急剧增加，规模不断扩大，整个行业迅速发展。2008年底据统计，全国担保机构4247家，担保额7221亿元。担保机构数量是2000年担保机构数量的近20倍，这些担保机构累计为90.7万户企业提供了约1.75万亿担保额。

4、规范整顿阶段（2009-至今）

2009年2月，国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》，明确建立融资性担保业务监管部际联席会议，联席会议由银监会、发改委、信息部、财政部、商务部、人民银行、工商总局和法制办等八部门组成的，负责拟定融资性担保业务监督制度，指导地方政府对融资性担保业务进行监管和风险处置。由此，担保机构的监管职责开始逐渐明确，各项规则开始落实，担保行业整顿开始逐步推进。

（二）担保公司的业务流程

担保公司为企业进行担保时，其业务流程一般包括以下步骤：担保业务的受理、调查了解申保企业的经营和财务状况、担保业务的审批、签订担保合同、保后监管以及担保合同的终止或服务性代偿及债务催收等。

1、担保业务的受理

受理担保业务时，要求申保企业提供完整的资料，如申保企业出具的担保申请书、申保企业基础资料等。担保业务受理阶段，信用担保公司对担保业务材料审查的主要内容有：完

整性，即申保企业提交的文件、资料种类是否完整、齐全；合法性，即申保企业提交的文件、资料以及申请的担保事项是否真实、合法、有效；条件，即申保企业是否符合公司规定的担保?原则、标准和条件。

图表3：担保公司业务处理流程图

资料来源：中经未来产业研究中心整理

2、调查了解申保企业的经营和财务状况

信用担保公司在受理具体担保业务以后，开始着手对申保企业进行调查了解。信用担保公司一般以申保企业提供的经有资格的机构审计的财务报表为基础，通过调查申保企业财务部门和主要管理者，必要时向与申保企业有商业往来的客户、供应商和其他债权人询问申保企业的情况，核对财务报表和主要会计凭证，了解和掌握申保企业的动态情况以及走访管理部门，核实有关情况等方式，获取反映申保企业的经营和财务状况的各种资料。

3、担保业务的审批

担保业务审查人员通过对调查审批报告及相关材料的审查，分析申保企业的履约能力、信用状况等情况及本企业相关利益，对照本企业的担保责任、担保标准和条件等政策规定，决定是否办理该担保业务。

4、签订担保合同

担保业务经过审批通过以后，信用担保公司与申保企业签订担保合同。担保合同一般一式三份，一份交受益人，一份由会计部门做表或表内科目登记的附件，一份由经办部门存档。担保合同签订后，担保经办人员一般会及时登记担保业务台账。

5、保后监管

在担保有效期内，信用担保公司会对被担保企业的经营管理和财务状况进行监督和检查，并了解被担保企业履行其责任的能力，促使被担保企业按时履约或在本企业履行担保责任垫付款项后能及时得到补偿。

6、担保合同的终止或服务性代偿及债务催收

担保合同的终止是指担保合同到期时，被担保企业如约偿还债务，担保公司要通知被担保企业注销担保合同的过程。服务性代偿是指担保合同到期时，被担保企业没有如约偿还债务，担保公司必须代其向受益人进行服务性代偿债务，同时对被担保企业形成债权。债务催收是指被担保企业在为违约被担保企业进行服务性代偿后，为了维护自身权益，向债务人催收债务的过程。

（三）国内典型的担保模式

1、萧山模式

1999年初，时值中国经受东南亚金融危机之后，经济由低谷转向复苏，当地企业发展也急需资金投入。在这样的背景下，为了解决当地中小企业融资难问题，萧山区政府经过论证，最终选择互助担保机构作为尝试模式，主要以辖内镇街为单位发起设立担保机构，服务对象为辖区内中小企业。1999年11月，经当地政府批准，萧山市义桥镇担保服务有限公司成立，拉开了萧山信用担保业蓬勃发展的序幕。经过多年的发展，萧山区开创了以非营利性、封闭会员制和社区型为特点的信用担保模式，在解决当地中小企业融资难问题上发挥了重要作用，得到了社会各界的广泛认同，被业内人士誉为“萧山模式”。

萧山模式中互助型担保机构的设立程序主要有以下步骤：

首先，由相关部门（镇街经济发展办公室）召集辖内急需资金且经营者素质较好的企业，向它们进行宣传和动员。

图表4：萧山互助担保机构设立流程图

资料来源：中经未来产业研究中心整理

其次，镇街经发办在核对了企业的入股金额之后，会同合作的银行对企业进行授信调查。其中镇街经发办主要调查企业入股条件是否符合准入要求，而银行主要是根据贷款授信条件审核是否符合银行信贷政策。

第三，在确定了入股企业和总金额之后，镇人民政府（街道办事处）将会向区发展改革局申请组建信用担保公司（区发展改革局为区级政府对信用担保机构的主管部门）提出申请，经区发展改革局批复同意后，入股企业开始进行出资到工商部门注册登记。

第四，互助式信用担保机构组建之后，担保公司设立股东大会、董事会、监事会，明确公司内部运作的相应职责。在实际运作中，镇街会给其积极扶持，派工作人员进行兼职，并派发行政补贴，以减轻其运作成本。

在合规运作和风险防控方面，萧山区互助式信用担保机构建立了一整套运作管理办法，每个担保机构也都有内部的相关制度。区发展改革局每年对担保机构进行考核考评、设立奖项，一方面是督促担保机构规范运作，另一方面以激励措施调动担保机构工作人员的积极性。除此之外，区级财政专项拨款也会以补助形式充实担保机构的风险基金。

2、桥隧模式

所谓“桥隧”模式，简而言之，就是指构建起信贷市场和资本市场间的桥梁和隧道，使得中小企业的贷款申请能够通过担保公司的信用担保和风险投资公司的承诺和操作来提升对银行风险控制的要求，顺利实现贷款融资，从而满足中小企业发展需要和风险投资机构投资目的的担保模式。该模式颠覆了传统担保模式，大大降低了担保公司所承受的风险。最先实践这种担保模式的是浙江省中新力合担保有限公司。

2006年年底，浙江省中新力合担保有限公司（以下称中新力合公司）迎来了一位特殊的企业客户——浙江艾尔柯环境设备有限公司（下称艾尔柯）。艾尔柯成立于2004年10月，是一家提供安装服务的中间商，其目标客户多为拥有别墅的高收入人群，市场成长性较好，在两年内即拥有了浙江省40%的市场份额。此时艾尔柯进入了快速扩张的关键期，出于对资金的大量需求，其向浙商银行申请贷款1000万元，但由于缺少土地、楼房等抵押物，浙商银行拒绝了艾尔柯的贷款申请。于是艾尔柯找到中新力合寻求帮助，希望中新力合能为其提供担保服务，中新力合在调查后发现，艾尔柯由于成立时间短，缺乏足额的抵押物，并且也没有相关的信用记录，出于防范风险的考虑，中新力合也拒绝了为其提供担保的请求。正当三方陷入僵局之时，中新力合公司获悉浙江三生石创业投资有限公司（下称三生石公司）对艾尔柯未来的成长性很看好，希望找机会介入艾尔柯。

图表5：“桥隧模式”中的四方关系

资料来源：中经未来产业研究中心整理

在此情况下，中新力合公司出面牵头其它三方，创造了一项全新的担保业务模式——“桥隧模式”。在该模式下，三生石公司承诺：在两年的观察期内，如果艾尔柯公司无法归还贷款，则由三生石公司代为归还贷款的70%，同时三生石公司可以获得10%增发股权的期权。而两年之后，三生石公司则可以根据艾尔柯的发展情况，有权以既定的行权价格购买10%的“艾尔柯”定向增发股票，也可以放弃这部分股权而选择债券。最终，艾尔柯公司成功的获得了贷款，中新力合公司既获得了业务，同时又合理的规避了风险。

其实桥隧模式作为一种开放性的担保模式，第四方投资者并不局限于风险投资机构，还可以是上下游企业或其他与目标企业信息更对称的主体，第四方的具体权益同样也不仅局限于股权期权，可以是由四方主体协商的任何权利。

五、国外担保行业的监管状况

（一）中国担保行业监管现状

由于担保行业在中国发展的历史较短，加之中国特殊的经济环境决定了中国担保行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会使该行面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从一个侧面反映，担保行业监管有效性的不足主要体现在监管主体需要进一步明确、监管内容尚需完善、监管规则的可操作性需要加强等方面。

1、监管主体须进一步明确

行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。

2、监管内容尚需完善

中国担保行业的准入制度并不完备，机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没

有严格的条件。担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保机构难以保证自身的生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。

而且，担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础（单个机构的运营模式）薄弱，具体体现为：行业组织化程度较低，制度尚不健全，担保风险与机构自身的风险管理能力不匹配等。这一方面与担保行业发展历史较短，业内机构专业管理能力相对较弱有一定关系；另一方面则应归咎于日常运营监管缺位、市场约束及各参与方间激励机制形式单一。

3、监管的可操作性需要增强

各有关部门均在自己的管辖范围内出台了担保行业监管的相关法规，对担保机构实施一定程度上的监管，但是，这些监管规则的可操作性仍需进一步加强，以满足不断发展的担保行业的客观需求。

（二）中国担保行业监管框架

1、中央层次监管框架

从全国角度来看，三类主要监管主体，即行业主管、业务主管和行业协会形成了中央层次的监管。首先，行业主管监管整个担保行业，负责规划整个担保行业的发展，从担保行业整体的角度出发，起草和制定专业担保机构的指导方针和法律规定，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。

其次，由业务主管充分利用自身行业优势，制定相关业务的管理办法，对每一种担保业务进行资格审批和分类监管。

最后，由担保行业协会制定行业自律规范办法，帮助建立信息披露制度和信用评级制度，对行业进行自律性监管。并对行业监管主体和业务监管主体之间的监管进行协调。

资料来源：中经未来产业研究中心整理

2、地方层次监管框架

地方政府对担保机构的监管职能主要有两点：

一是对地方政策性担保项目资金运用的效率进行监管。为了保证此方财政出资的政策性项目资金的有效使用，各地方财政对承担政策性业务的担保机构开展定期的监督和审查，根据项目的运营情况对担保机构进行考评，并将情况向行业协会通报，加强行业的信息披露。

二是地方政府对于财政出资或者参股设立的担保机构履行出资人监管。地方政府是这些担保公司的股东，有动力对其出资资产的保值增值进行监管，股东的监管要比监管机构的监管更加严格。但是为了防止地方政府为了自身的利益对担保机构进行行政干预，行业主管部门、业务主管部门和行业协会等监管主体要对机构和业务进行监管。

资料来源：中经未来产业研究中心整理

（三）美国担保行业监管体系

美国担保业最为健全活跃：一方面其政策性担保业务涉及领域广泛，涵盖中小企业融资担保、进出口信用担保、个人住房贷款担保等多种业务品种；另一方面，美国也是全球商业性担保业务最活跃的市场。

1、政策性担保业务的监管安排

美国最具特色的政策性担保业务主要包括中小企业融资担保和住房金融担保两类。通过对比发现，从事这两类业务的相关担保机构均是通过相关法律法规来确定其各自的业务范围、运作模式、管理规范和信息披露等监督管理内容的。

2、商业性担保业务的监管安排

美国是世界上商业性担保业务最活跃的市场。在美国从事担保业务的公司主要是保险公司和专业的担保公司，银行是不允许经营担保业务的。其中，保证担保是保险公司的一个重要业务之一，很多大型的保险公司都设有保证担保部门，提供雇员诚信担保、履约担保等；而专门从事保证担保的专业担保公司，则以经营建筑合同担保、雇员诚信担保等为主。

美国联邦政府并没有设置专门针对商业性担保业务进行监管的部门，这一方面是考虑到

很多担保业务由保险公司提供，保险监管框架已对其发挥了主要作用；另一方面，经营担保业务的担保公司要在州保险主管部门注册，准入时已经接受了州保险监管部门的严格审核，同时在经营期间仍要接受州保险主管部门的监管。

此外，联邦政府相关部门对涉及政府利益的商业性担保业务有一定的资格标准，具体表现在公务员诚信担保、市政债券发行担保、工程建设合同担保等。

3、行业自律

除上述行政监管之外，市场监管和由担保行业协会主导的行业自律在担保行业的监管过程中也发挥了不可替代的作用。美国从事担保业务的公司很多，竞争很激烈，为了营造一个有序竞争的市场环境，为担保企业提供一个长远健康的经营环境，美国一些州设立了州担保行业协会，还有全国的担保行业协会——美国担保行业协会（SAA）。这些地区和全国行业协会都对担保公司的业务经营具有监管和规范指导的作用。

（四）英国担保行业监管体系

英国的政策性担保业务和商业性担保业务都比较齐全。由于两者性质不同，政府对政策性担保监管和商业性担保监管的思路有明显区别，体现出泾渭分明的监管特征。

1、政策性担保监管安排

英国政府通过政策性担保业务扶持的领域也很广泛，包括中小企业融资、出口贸易、海外工程等。在每一个政府性担保业务上，英国政府都有一个主管的政府部门提供相关的担保服务。具体而言，英国贸工部制定中小企业融资担保计划；英国出口信用担保局提供出口信贷担保、海外投资项目担保等等。这些政府部门都隶属贸工部，接受贸工部管理以及财政部监管。

2、商业性担保监管安排

在商业性担保业务监管上，英国将商业性担保业务连同经营主体商业银行、保险公司和互保协会统一纳入金融监管部门金融服务局（Financial Service Authority）的监管范围。金融服务局是英国专门对金融机构进行统一监管的部门，其监管对象包括银行、保险、投资银

行、互保协会（是金融服务局在保险行业中监管的一个对象）等，并遵循风险为基础的监管原则。金融服务局并没有针对担保业务的监管，而是集中在对其经营主体银行和保险公司以及互保协会的监管。

除金融服务局将商业性担保业务的监管统一纳入对金融机构的监管体系之外，银行、保险公司以及互保协会的行业自律以及市场监管在规范担保行业业务上起了最主要的作用。

（五）韩国担保行业监管体系

韩国对中小企业融资担保的监管以行政监管为主。首先三个体系都是根据不同法律设立的，《韩国信贷担保基金法》、《韩国科技信贷担保基金法案》、《韩国地方信贷担保基金法》对各个体系的职能，规则都进行了约束。

三个担保体系必须接受韩国财政经济部的监管、韩国国会的审查、韩国监查院的审计以及参照韩国中小企业工商管理局的政策和意见经营。韩国经济财政部对中小企业担保进行日常监管，监管内容涉及财务计划、资本金、放大乘数、代偿率、回收率等指标。而计划预算部门在韩国中小企业局的政策和建议指导下对三个担保体系进行财政预算计划、财政拨款，并通过韩国审查院对三个担保体系进行年度审计。

除此以外，韩国中小企业担保体系还实行风险分担的机制，地方信贷担保基金在对中小企业提供担保时实行部分担保，如果发生代位偿付，地方信贷担保基金只承担损失的85%，剩余部分由发放贷款的金融机构自行承担。地方信贷担保基金在提供担保同时也会向信贷担保基金联合会申请再担保。发生代为偿还损失时，信贷担保基金联合会将代为承担其中的50%-60%。

（六）国外担保行业监管总结

从各国担保行业监管现状来看，由于政策性担保业务和商业性担保业务性质不同，各国政府监管的思路也截然不同。

1、政策性担保业务监管

政策性担保业务主要包括中小企业融资担保、出口信贷担保、个人住房贷款担保等。各

国对政策性担保机构的设立和监管的思路并不一致，大体可以分为两类，一类是以美国、英国、加拿大为首的西方模式；另外一类是以日本、韩国为首的，包括中国台湾的东亚模式。

以美国为首的西方模式是设立专门的政府部门经营担保业务，实行的是单层结构，只在中央一级设立一个政府或准政府部门，针对某些特定的对象提供单一的担保产品；以日本为首的东亚模式则是由政府主导设立一个非盈利性组织，实行的是多元双层机构，即设立多个经营主体，具有担保和再担保双层安排。由于两种模式结构的不同，各自的监管安排也是有一定差别。

从共性来看，一方面，两种担保模式的主要资金来源都是财政部，因此财政部以及监管财政资金运用的审计部门都对担保机构有监管的权利，以确保财政资金的有效利用；另外一方面，担保业务涉及的领域的主管部门，比如日本的通产省，英国的工贸部等也对相关担保业务具有监管的权利。另外，政策性担保监管中另一个共性就是各国都通过政策性担保机构立法的形式对担保机构的业务范围进行了详尽的规定，是上级监管部门的监管依据。

从差异来看，东亚模式的担保机构往往是非营利性民间组织，没有政府上级部门的监管，但是由于地方政府财政出资，地方政府对地区一级担保机构的业务活动也具有监管的权利；而西方模式担保机构是中央一级的政府机构要接受上级行政部门的管理，比如英国出口信用担保局要接受工贸部的监管，美国小企业管理局要接受美联邦政府责任署的监管，FHA、Freddie Mac、Ginnie Mae等要接受HUD的监管，但是不受地方政府的管治。同时，西方模式中，担保机构具有对担保业务活动开展的监管权利，包括对金融机构以及中小企业，能对其违规行为进行处罚；而东亚模式中，担保机构只能通过担保合同约束金融机构和中小企业的活动，并不能对其进行监管检查，或者是处罚。

2、商业性担保业务监管

欧洲和北美洲是商业性担保业务最活跃的地区。但是从担保业务的经营主体来看，欧洲允许商业银行提供担保业务，商业银行是主要的经营主体，保险公司、专业担保机构的业务比率相对很小；但是在美国、加拿大，银行是不允许经营担保业务，担保业务的经营主体是保险公司和专业性担保公司。

虽然两个区域的担保业务经营主体不一致，但是对担保业务监管的思路是一致的。美国、