开发区发展方向区划定实施方案

国土资源部

二〇一四年四月

一、目的意义 (1)

二、概念内涵 (2)

（一）内涵界定 (2)

（二）发展方向区构成 (2)

（三）划定发展方向区作用 (3)

（四）发展方向区管理 (3)

三、划定程序与方法 (3)

（一）基本原则 (3)

（二）划定程序 (5)

（三）资料收集 (7)

（四）划定方法 (7)

（五）其他划定要求 (10)

四、成果要求 (11)

（一）成果内容 (11)

（二）成果提交要求 (12)

五、审核要求 (13)

（一）审核程序 (13)

（二）审核要求 (14)

六、时间进度安排 (15)

开发区发展方向区划定实施方案为进一步加强开发区用地管理，完善开发区土地集约利用评价工作和技术体系，规范开发区发展方向区划定与审核，制定《开发区发展方向区划定实施方案》。

一、目的意义

根据相关管理规定，各级各类开发区在设立时都有明确的面积控制，并在上一轮开发区清理整顿工作中开展了划桩定界，实现了用地空间落位与坐标管理。2006年以来，新设立和整合的开发区也都按照空间坐标对用地范围和面积进行了严格核定与审批，延续了清理整顿工作的开发区用地管理思路。

同时，由于目前开发区扩区、区位调整等政策通道不畅的原因，除海关特殊监管区域外，部分地区为寻求发展空间，将开发区依法审批四至范围外的土地，交由开发区代为管理。因此，部分开发区实际管辖和开发建设范围超出了依法审批的四至范围，造成目前以开发区批准四至范围内土地为评价对象的调查评价工作，无法完全掌握开发区土地利用的实际状况和集约利用整体水平，一定程度上影响了开发区土地利用管理决策和相关政策制定。

为全面掌握开发区实际开发建设状况和土地集约利用总体情况，界定开发区未来规划发展方向和用地空间，进一步完善开发区用地管理制度，规范开发区扩区、区位调整等用地管理工作，本轮开发区土地集约利用评价工作引入了“发展方向区”概念，将开发区通过代管等方式实际管辖且已建成的城镇建设用地以及符合“两规”的未来发

展用地空间纳入调查评价范围，对评价工作和技术体系进行了丰富和完善。

二、概念内涵

（一）内涵界定

“发展方向区”与开发区主区（批准四至范围）相对应，是基于开发区用地管理和土地集约利用评价工作需要，在开发区批准四至范围外划定的体现开发区实际开发建设状况和未来空间发展方向的区域。即“发展方向区”是反映开发区批准四至范围以外实际开发建设和体现未来用地空间发展方向及趋势的评价空间区域，区别于正式审批的开发区用地范围，不作为开发区用地边界管理的依据。

（二）发展方向区构成

从空间范围和用地形态上来看，“发展方向区”主要包括批准四至范围外开发区目前实际管辖且已建成的城镇建设用地和未来规划的发展用地空间，即“发展方向区”由开发区批准四至范围外实际管辖且已建成部分和符合“两规”的规划待建部分组成。

1．实际管辖范围大于批准四至范围的开发区，其“发展方向区”由批准四至范围外开发区实际管辖且已建成城镇建设用地、批准四至范围外开发区实际管辖且符合土地利用总体规划和城乡规划的规划待建城镇建设用地两部分构成。

2．实际管辖范围与批准四至范围一致的开发区，其“发展方向区”由开发区批准四至范围外符合土地利用总体规划和城乡规划的规划待建城镇建设用地构成。

（三）划定发展方向区作用

1．体现开发区实际开发建设状况和土地集约利用总体水平。

2．明确开发区未来规划发展方向和用地空间。

3．作为开发区扩区、区位调整的备选区域，其用地范围和土地集约利用评价结果与主区评价结果一并作为开发区扩区、升级、区位调整的依据。

4．待有关管理制度确立后，可作为开发区用地政策覆盖区域或优先区域。

（四）发展方向区管理

1．除海关特殊监管区域外，开发区申请扩区、区位调整等，扩区、区位调整的范围应严格控制在发展方向区内；未纳入发展方向区的用地，原则上不得作为扩区、区位调整的用地空间。

2．原则上发展方向区必须在与主区同时连续3年（含3年）完成土地集约利用评价工作后，方可作为扩区、区位调整的用地空间。全国开发区土地集约利用评价工作部署安排未达到3年时，统一按照工作部署安排的年数进行考量。

3．发展方向区一经划定，在开发区未发生重大变化情况下，一轮全面评价周期内原则上不允许进行调整；确需进行边界调整的，需报省级国土资源主管部门重新审核确认，并报部备案。

三、划定程序与方法

（一）基本原则

1．合规性原则

划定的发展方向区必须符合开发区所在地区的土地利用总体规划和城乡规划，在土地利用总体规划划定的允许建设区和城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围内。

2．体现发展现状原则

划定的发展方向区应反映开发区在四至范围外的实际开发建设状况，开发区四至范围外实际管辖并已建成的城镇建设用地应优先划入发展方向区。

3．体现发展意图原则

划定的发展方向区应符合开发区发展实际需求，体现开发区未来发展方向和趋势，开发区未来扩展的重点区域应优先划入发展方向区，作为开发区一定周期内的发展控制范围。

4．集中连片原则

划定的发展方向区在空间上应尽量与开发区依法审批四至范围相连或相近。原则上1个开发区划定的发展方向区区片个数不应超过3个。

5．协商一致原则

发展方向区的划定应综合考虑开发区所在地区国土资源、城乡规划和开发区管理部门的意见，在各部门协商一致的前提下确定。

6．非强制性原则

发展方向区的划定由开发区根据实际情况确定，批准四至范围外无实际管辖且已建成城镇建设用地或近期没有扩区、区位调整意向的，可以不划定发展方向区。

（二）划定程序

开发区发展方向区划定具体工作流程见图1。

图1 开发区发展方向区划定工作流程图

（三）资料收集

根据开发区发展方向区划定工作需要，收集开发区所在区域的土地利用现状图、土地利用总体规划图、城乡规划图、开发区实际管辖范围图、开发区规划图，以及开发区批准四至范围坐标和实行代管的证明文件等基础资料。其中，图件资料应尽可能收集矢量数据。

（四）划定方法

根据开发区实际管辖和基础资料状况，可分别参照以下三种方法开展发展方向区的划定工作：

方法一：

1．适用范围

本方法适用于实际管辖范围大于批准四至范围、并在实际管辖范围内已编制开发区规划的开发区进行发展方向区划定。

2．划定方法

（1）将开发区规划图、土地利用总体规划图、城乡规划图、开发区批准四至范围统一转换为“西安80坐标系”。

（2）分别从开发区规划图、土地利用总体规划图、城乡规划图上提取开发区规划建设范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界。未收集到相关矢量图件的，应对照纸质成果图件将规划建设范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界进行矢量化，并统一转换为“西安80坐标系”。

（3）将开发区规划建设范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界、开发区批准四至范围边界与开发区所在区

域的土地利用现状图进行叠加，对转换误差进行修正后，提取同时符合开发区规划建设范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界的范围界线。

（4）从上述范围界线内扣除开发区批准四至范围，形成发展方向区初步划定边界。

（5）根据开发区规划重点目标和空间安排、发展方向区划定原则等要求，结合开发区发展定位和规划功能分区，对发展方向区初步划定边界进行调整和制图综合，征询国土资源、城乡规划和开发区管理部门意见，根据征询意见进行修改完善，划定最终的发展方向区边界。

（6）提取坐标转换后（“西安80坐标系”）的开发区批准四至范围边界和发展方向区边界图解坐标，形成《开发区批准四至范围坐标表》和《开发区发展方向区范围坐标表》。

方法二：

1．适用范围

本方法适用于实际管辖范围大于批准四至范围、但在实际管辖范围内未编制开发区规划的开发区进行发展方向区划定。

2．划定方法

（1）将开发区实际管辖范围图、土地利用总体规划图、城乡规划图、开发区批准四至范围统一转换为“西安80坐标系”。

（2）分别从开发区实际管辖范围图、土地利用总体规划图、城乡规划图上提取开发区实际管辖范围边界、城镇建设用地规模边界、

城镇建设用地规划范围边界。未收集到相关矢量图件的，应对照纸质成果图件将实际管辖范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界进行矢量化，并统一转换为“西安80坐标系”。

（3）将开发区实际管辖范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界、开发区批准四至范围边界与开发区所在区域的土地利用现状图进行叠加，对转换误差进行修正后，提取同时符合开发区实际管辖范围边界、城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界的范围界线。

（4）从上述范围界线内扣除开发区批准四至范围，形成发展方向区初步划定边界。

方法三：

1．适用范围

本方法适用于实际管辖范围与批准四至范围一致的开发区进行发展方向区划定。

2．划定方法

（1）将土地利用总体规划图、城乡规划图、开发区批准四至范围统一转换为“西安80坐标系”。

（2）分别从土地利用总体规划图、城乡规划图上提取城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界。未收集到相关矢量图件的，应对照纸质成果图件将城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界进行矢量化，并统一转换为“西安80坐标系”。

（3）将城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界、开发区批准四至范围边界与开发区所在区域的土地利用现状图进行叠加，对转换误差进行修正后，提取同时符合城镇建设用地规模边界、城镇建设用地规划范围边界的范围界线。

（4）从上述范围界线内扣除开发区批准四至范围，形成发展方向区初步划定边界。

（五）其他划定要求

1．为全面掌握开发区实际开发建设状况，开发区实际管辖范围内已建成城镇建设用地应全部划入发展方向区。

2．为避免开发区评价范围过于分散，划定的发展方向区在空间上应尽量与开发区主区保持相连或相近。原则上1个开发区的发展方向区区片个数不应超过3个。

3．发展方向区边界，应充分参照当地地形地貌等自然条件，尽量采用主要河流、山体、铁路、公路、绿化带等具有明显隔离作用的现状地物或规划要素。

4．为保持发展方向区图形完整，可将位于发展方向区边界范围内的水系、山体予以保留，统一按照不可建设土地进行调查统计。即发展方向区内可包含部分土地利用总体规划城镇建设用地规模边界外的用地区域，但仅限于水系和山体。

5．当发展方向区被铁路、公路、管线、高压线走廊等线性基础设施分割时，应扣除上述线性基础设施用地，根据实际分割情况将发展方向区在空间上进行拆分，拆分后可按一个区片统计。

6．海关特殊监管区域不开展发展方向区划定工作。

四、成果要求

（一）成果内容

开发区发展方向区划定的成果应包括文本、表格、图件和相关证明文件等。

1．文本成果

文本成果为《开发区发展方向区划定方案说明》。内容主要包括

发展方向区划定的工作过程、划定依据、技术路线、划定结果（发展方向区区片个数、位置、面积）、规划符合情况说明、部门意见征询情况等。

2．表格成果

表格成果包括《开发区批准四至范围坐标表》和《开发区发展方向区范围坐标表》，统一采用“西安80坐标系”，保留分带号。

3．图件成果

包括标注主区和发展方向区范围的开发区所在地区土地利用总体规划图、标注主区和发展方向区范围的开发区所在地区城乡规划图。

4．证明文件

（1）开发区所在地区国土资源、城乡规划、开发区管理部门对发展方向区划定结果的征询意见（加盖部门公章）。

（2）开发区所在地区县级以上（含县级）人民政府对开发区代管区域的确认文件（包括正式文件和会议纪要）（加盖政府公章）。

（3）开发区所在地区县级以上（含县级）人民政府对开发区未实行代管的确认文件（加盖政府公章）。

（二）成果提交要求

各开发区提交至省级国土资源主管部门审核的资料，包括上述规定的文本、表格、图件和证明文件等划定成果，以及坐标转换后的开发区实际管辖范围图、开发区规划图、开发区所在地区土地利用总体规划图、开发区所在地区城乡规划图等基础图件资料。其中，文本提

交．doc格式电子成果，表格提交．xls格式电子成果，图件提交．jpg 格式图片和．shp格式矢量数据，证明文件提交．jpg格式图片，基础图件资料提交相应格式的矢量数据。同时，各地可根据管理需要，要求各开发区提交纸质的文本、表格、图件和证明文件，其中，文本、表格和图件可加盖开发区管委会公章。

省级国土资源主管部门报部备案的资料，包括上述规定的文本、表格、图件和证明文件等划定成果，以及省级国土资源主管部门的审核认定文件。其中，文本提交．doc格式电子成果，表格提交．xls 格式电子成果，图件提交．jpg格式图片和．shp格式矢量数据，证明和审核认定文件提交．jpg格式图片。

五、审核要求

（一）审核程序

发展方向区划定成果经开发区所在地区国土资源、城乡规划和开发区管理部门论证同意后，汇交至省级国土资源主管部门；省级国土资源主管部门统一对各开发区发展方向区划定成果进行审核；审核通过的，由省级国土资源主管部门统一报国土资源部备案。开发区发展方向区划定成果审核工作程序见图2。

审

核

不

通

过

图2 开发区发展方向区划定成果审核工作程序

（二）审核要求

1．材料完备性。审核开发区发展方向区划定成果材料是否齐全，并符合相关要求。主要审核文本、表格、图件和证明文件是否齐全，签章手续是否完备，批准四至范围和发展方向区范围坐标是否为“西安80坐标系”，批准四至范围坐标转换是否符合规定等。

2．规划符合性。审核划定的发展方向区是否符合开发区所在地区的土地利用总体规划和城乡规划。主要审核发展方向区是否位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界和城市总体规划、镇总

体规划确定的城镇建设用地规划范围内。

3．布局合理性。审核开发区发展方向区是否满足布局合理、集中连片的要求。主要审核开发区发展方向区在空间上是否位于开发区实际管辖范围或开发区规划范围内，与主区是否相连或相近，区片个数是否超过3个等。

4．图数一致性。审核开发区发展方向区图形与面积数据是否一致。主要审核开发区发展方向区范围坐标生成图形与提交的发展方向区划定结果图上的图形是否一致，发展方向区范围坐标量算面积与《开发区发展方向区划定方案说明》里的面积是否一致等。

六、时间进度安排

2014年9月30日前，各省级国土资源主管部门应将通过审核的开发区发展方向区划定成果统一报部备案；各开发区发展方向区划定结果上报审核时间，由各省级国土资源主管部门自行确定。