技术创新政策研究框架

技术创新政策研究框架

2013年12月02日10:01 来源：《中央财经大学学报》(京)2013年7期作者：李凡字号

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自从意识到研发以及为了支持科学技术所采取的有组织的公共活动对于技术创新的价值，各国政府对技术创新政策的研究就从来没有停止过，技术创新政策被视为成就经济发展的关键工具，可以实现国家创造新技术以外更广泛的目标。

技术创新政策中关于研究与开发(R&D)的基础设施供给、企业创新以及技术转让的财政政策均被看作是用于提高创新能力的技术创新政策的重要组成部分。政府可以在科技基础设施范围内通过支持基础研究和应用研究影响创新的过程，更有效地产生新发明和创新成果。但是，很多国家的技术创新政策在强调对创新投入和支持手段综合运用的同时，却忽视了企业的吸收能力以及不发达地区的具体创新支持需求。更有甚者，很多企业特别是小企业的行为特征以及管理和组织缺陷却没有在技术创新政策中予以体现。

随着经济环境的日益复杂，各国政府意识到技术创新政策的设计和政策目标间能否有效结合是技术创新最终能否取得成功的关键，政策设计工作并非只是流于表面的工作，而是与工业产品生产、企业管理流程和服务一样是经济发展的核心环节[1-2]，其重要程度甚至已经超过了原来政府所一直关注的R&D的投入。早先的政府实践中，技术创新政策的设计一度被忽视，现在各国都在试图弥补这一过失，从理论上建构技术创新政策设计体系来有效地指导实践已成为不容忽略的事实。

一、技术创新政策设计

(一)技术创新政策设计框架

创新驱动下的经济成功不仅取决于传统意义上的科学技术政策，创新政策的“间接”作用业已得到专家学者的普遍认可，创新政策已经出现在许多传统政策议程中。创新政策的设计正在经历着“扩大”和“深化”的过程——“扩大”即在原有政策基础上，引进新的和更复杂的政策工具；“深化”即对创新政策的现实性扩展[3]。

越来越多的专家、学者试图将政策制定和设计的过程概念化、程式化。政策制定者在信息闭塞、有限理性以及其他制约情况下难以履行其职责，不能实现全面理性的假设以及政策预期达到的目标。现实中，政策制定的过程应该是对现行政策进行反复试错，逐步调整的渐进式过程。

政策设计代表了系统不同层面从个体和总体角度的有机组合，并且这种组合能够给目标部门带来最大化的收益，即一个好的政策设计是各种过程最优组合的表达。实现政策目标的过程中，政策目标与政策工具间如何实现协调是宏观经济政策领域仍需深入探讨的问题。总体来说，技术创新政策设计必须包括一些在功能上(如：技术、生产、融资、市场营销以及管理等)、资源上(如：多种劳动力、资金和自然资源)以及空间上(如：地方的、区域的、国家的和超国家的层面)都有区别的体系[4]。

技术创新政策的框架设计从总体上可分为需求导向和供应方导向[5-6]，从供应方角度讲，技术创新政策包括财政政策、人力资源政策、技术支持政策以及科技基础设施的相关建设等；从需求方角度讲，技术创新政策包括中央和地方政府采购合同，特别是针对创新产品、流程和服务的采购合同。

政策设计评估体系既要有丰厚的理论作为根基也要能经得起实践的检验。一个良好的政策概念评估框架既应当考量政策实现方法的实际有用性，也要考虑其稳健性。此外，政策设计须有实际效用，即政策设计过程既要考虑其可操作性，同时也须与当前政策环境相吻合。

Tinbergen(1952)通过深入的调查分析得出结论，传统的经济政策制定多是面向决策的“目标-手段”导向型(objective+ means-approach)[7]。政策在一定的宏观经济背景中做出后，政策制定者必须有能力根据当时的经济状况自主选择政策目标，并通过经济理论选择合适的实现手段。其中，实现手段被看作外生变量，经济目标则被看作内生变量。Foxon等(2005)建议在传统的政策框架评估工具上增加三个新的标准：(1)能否克服技术扩散锁定效应；(2)是否有利于当前背景下的总体经济发展；(3)能否促进技术多样性。但是，该评价框架中只是部分涉及时间维度及其影响[8]。Nill和Kemp(2009)则在前人基础上提出政策的评估分析要超越目标和手段两个方面的，应该是被置于更广泛的“问题+目标+手段+约束”框架下[9]。对于政策设计和工具，全新方法的评估标准应能够平衡实施过程中的支持和竞争，也能与政策实践中的经验相配合。

(二)技术创新政策设计框架有效的条件

系统化设计创新政策的有效需要有相对严格的3个条件：

第一，创新过程中各主体间需相互配合，保持沟通。这些主体在狭义的范围包括研发机构、大学以及各种科研机构，在广义范围上，这个主体则包括与知识获得、研究探索相关的全部经济结构和制度建设的各个单元，技术创新政策体系的设计和实施需要各主体的配合[10]。Mohnen(2005)采用欧洲委员会CIS 报告中的企业数据检验创新的实现情况，提出了可以验证各项技术创新政策互补性的理论框架，结果显示实现创新过程中最大障碍就是创新政策中各执行部门间缺乏配合[11]。

第二，包括制度在内的环境要素对创新政策设计的绩效至关重要。一方面，环境要素包括各种关系，如公司与顾客和公司与供应商之间的关系、公司间长期合作关系及能够提高各种学习和技术的产生而不仅仅是带来公平交易的市场关系；另一方面，环境涉及可以改变公司行为的更广泛的要素，如：社会文化背景、制度和组织框架、基础设施、产生和分配科学技术的流程等等[12]。政策设计不能脱离政治立场和企业需求，也必须处理好各种权力分布[13]。这意味着，政策需要政策执行者有能力克服部分机构反对的声音，并敢于舍弃那些长期没有结果支持性政策工具。政策设计中必须考虑政策所处外部系统的具体环境因素，没有考虑任何背景的“中立政策”对于实际问题的解决作用微乎其微。这也就说明任何国家无论是中央还是地方的政策都必须经过大量的分析论证后方可实施，只有通过高水平的协调或嵌入才能实现技术和制度发展的双重质变。

第三，技术创新政策组合合理。尽管技术创新政策的研究日渐流行，但是该领域新近提出来的“政策组合”(policy mix)的概念却仍在逐步界定完善之中。政策组合是不断扩大的创新政策工具之间的组合的简称，涉及创新政策的边界，创新政策应包括哪些政策工具，应该由什么工具进行评估，同时以什么样的方式将创新政策从一种手段转变成实现广泛的公共政策目标[14]。技术创新政策的相关研究人员越来越意识到政策组合合理是技术创新政策设计的关键，组合是否合理将极大地影响创新的效果。假设政策制定者能够穷尽所有的技术创新政策工具是非常不切实际的，只考虑到政策本身的复杂性而忽视政策间的合理组合，那么技术创新政策的“一致性”和“协调性”就难以实现。