大学治理中的章程问题

高教研究　现代教育科学　Ｍ０ＤＥＲＮ　ＥＤＵＣＡＴ１０Ｎ　ＳＣＩＥＮＣＥ　２０１０年第６期　

大学治理中的章程问题　韩淑霞　［摘　要］大学章程是大学办学的重要文件之一。它通过对特定大学办学模式的描摹，实现对其治理　结构形态的确认；通过对特定大学办学理念的传递，实现对其治理结构性质的规定；通过对大学章程的制　定和完善，为推动现代大学制度建设提供支撑。　［关键词］大学章程　大学治理　现代大学制度　［中图分类号］Ｇ６４７　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００５－－５８４３（２０１０）０６—００７９—０４　［作者简介］韩淑霞，吉林师范大学辽源分院（吉林辽源　１３６２００）　

大学章程是大学办学的基本依据。由于章程所　规定的是大学的办学宗旨、主要任务、内部管理体　制、财务制度等重大问题，因而是基于其他一切规　章制度之上、事关大学治理的纲领性文件。大学章　程的制定与实施，不仅从形态上对大学的治理结构　予以确认，而且从性质上对大学的治理方式加以规　定，并为当下现代大学制度建设提供重要支撑。　一、大学章程对大学治理形态的确认　１．对大学治理主体关系的描摹　大学治理是利益相关者参与大学重大事务决策　的过程，其实质则是大学决策权力的制度安排问　题。在我国，高等教育实行政府宏观管理、社会积　极参与、高校自主办学的制度，因而政府、社会及　高校自身是其办学的三大主体。明晰办学主体之间　的权利义务关系，是大学章程所要载明的重要内容　之一。具体包括三个方面：（１）学校章程是对政府　作出的书面保证。学校一旦向政府教育主管部门提　交了学校章程，就意味着学校必须按照章程办学和　实施内部管理，而政府主管部门则按照学校的章程　对其实施监督和管理，并对于学校违反章程的一切　行为给予及时纠正。（２）学校章程是对社会作出的　信用表征。学校章程记载的事项充分反映出学校的　类别、办学宗旨、资产情况、办学规模等，有关当　事人据此可以了解学校的组织机构和办学状况，并　对学校的信用水平作出自己的判断，成为其采取进　一步行动的基本依据。（３）大学章程是落实“高校　自主管理、社会参与办学、政府监督管理”体制的　载体。章程被称为学校的“小宪法”，对外是成为　政府宏观管理、社会参与办学的介质，对内则是学　校自主管理和制定其他规章制度的基础。　２．对大学内部治理结构的勾勒　大学治理不仅包括各种决策权力的行使过程，　也包括与其相匹配的权力分配结构，即所谓大学治　理结构。大学章程通过对大学治理结构形态的描　摹，形成关于大学决策权力的制度安排，成为大学　利益相关群体及各决策主体之间相互作用的游戏规　则。经典的高校治理结构是由所有者、董事会和管　理人员三者组成的组织结构，我国民办高校一般采　用这种模式，并实行董事会领导下的校（院）长负　责制。在我国公立高校，合理而健全的大学内部治　理结构则是“党委领导、校长管理、教授治学”，　这些都必须通过学校章程加以确定。（１）关于党委　领导。高校党委在教育思想、办学理念、制度设计　等方面发挥着重要的领导作用，这对于发挥高校党　组织的政治优势、贯彻执行党的基本路线、确保高　校发展的社会主义方向，具有十分重大的现实意义　和深远的历史意义。尤其在办校的大政方针和教学　的各个环节贯彻和体现党的教育方针，形成与现代　大学制度相适应的民主决策、民主管理模式方面发　挥着重要作用。（２）关于校长负责。根据《高等教　育法》所赋予的行政权利与责任，校长是学校行政　管理系统的组织者和领导者。以校长为首的行政管　理系统是大学内部治理结构中行政性权力的体现。　针对我国高校的现状，必须强调行政管理对学校教　学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协　调和服务功能，但也要避免行政性权力的过度主导　

７９—　导致学术性权力的萎缩及民主决策、民主管理热情　的抑制。（３）关于教授治学。高等学校基本活动的　主要形式是教学和科研，教师集体是实施这些基本　活动和承载学术性权力的主体。教授治学就是要以　制度确立和保证学术性权力在学校民主决策和民主　管理过程中的地位和作用，并体现在学校定位、专　业设置、教学模式、师资结构、招生规模和资源配　置等学术性事务层面，这些都要在学校内部治理结　构和管理体制上加以制度化和规范化。　３．对大学法人地位的确认　法人是一种享有民事主体资格的组织。《民法通　则》第３６条规定：“法人是具有民事权利能力和民　事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的　组织。”从上世纪９０年代以来，我国加快了高校的　法人化工作。１９９３年颁布的《中国教育改革和发展　纲要》要求：“在政府与学校的关系上，要按照政事　分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，　使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实　体。”对此，１９９５年颁布的《教育法》、１９９８年颁布　的《高等教育法》都做了明确规定。高校依法获得　法人地位，便在教育活动中享有法人资格和自主性　质，并承担相应的法人义务，这些都要通过学校章　程加以确认。包括：其一，关于高校的独立法律主　体地位。主要表现在：必须拥有自己的名称，这是　法人与其他法人相区别的重要标志，是其人格权利　的外在体现；必须具有完备的组织机构，这是高校　法人开展正常活动的必要条件，是其实现团体意志、　独立享有民事权利和承担民事义务的组织保证；必　须拥有自己的办学场所，以便与各方面发生联系，　开展教学与科研等活动。其二，关于高校的独立法　人财产。法人本质上是一种经济实体，财产是其人　格的基础。我国高校的资产主要来源于国家财政拨　款及学生收费、科技开发等活动的积累，从而形成　自有资金和财产。高校法人拥有必要的经费或财产，　是其享有民事权利和承担民事义务的物质基础，也　是其承担民事责任的物质保障。其三，在法律允许　的范围内自主行使权利，并承担相应的义务。高校　法人必须能够独立承担民事责任，能以自己的财产　作为债务的担保手段，以自己的财产独立承担债务　清偿责任。目前，不少高校几年前在扩招、合并、　征地扩建等活动中形成了巨额债务，成为当下高校　办学的沉重负担。这种财务困境的形成与高校治理　结构的缺失有密切关系。从“委托一代理”关系看，　我国的高校校长集代表所有者的委托人与代表管理　者的受托人于一身，对于高校的发展规划、建设规　模、贷款额度等重大事项往往具有决定的权力，而　来自外部特别是出资人的经济监督被严重弱化。鉴　于此，大学章程必须对高校的产权关系及处置方式　加以明晰化，以此解决政校不分、政资不分的问题，　促使政府及其行政部门更好地履行所有者的资产管　理职责，以控制高校财务风险。　二、大学章程对大学治理方式的规定　１．对大学自治与他治方式的规定　自治与他治是两种截然不同的大学治理方式，　而且这两种方式都在一些特定历史时期、特定国度　存在过，这些可以在大学的章程中找到它们的踪　迹。一般认为，大学章程源自于西欧中世纪大学的　“特许状”。从这个意义上说，自治是大学与生俱来　的特征。实际上，在中世纪的法律之下，如果一个　组织要获得合法身份，就必须取得一份特许状，大　学也是如此。如意大利的萨拉诺大学、波伦亚大学　以及法国的巴黎大学、英国的牛津大学等，都先后　通过特许状在国王、教皇那里获得过一些特权。这　些特权包括四个方面：一是大学的自治权，这是核　心特权。它表明，大学作为一个法人，有权制定自　己的章程，有权管理大学内部成员，大学中教师、　学生等地位完全平等，每个人都是大学的合法成　员。大学则以整体的形象与外界发生联系，政府及　其他外界势力不得干预大学的内部事务。二是罢课　权和迁徙权。当师生在同当地政府或居民发生冲突　的时候，可以运用“罢课”和“迁徙”这样的武器　来保护自己。三是颁发教学许可证的权力。中世纪　大学的教学许可证有两种类型，一种是一般意义上　的教学许可证，它有地域上的限制；还有一种是普　遍的教学许可证，在整个欧洲都能运用。四是免税　和免役的权利。免役主要是“兵役”和“徭役”两　种，在当时只有贵族和教师才享有这样的特权。从　内容看，尽管现代大学的章程远比中世纪大学的特　许状更加丰富，但大学尤其是西方国家大学的自治　传统滥觞于中世纪大学的特许状是有史可证的。　在我国，大学很长时期一直作为政府的附属部　门而存在，是一种典型的“他治”。因而，建立现　代大学制度就是要恢复大学的独立法人地位，使大　学与政府及其他相关部门之间的关系始终保持必要　的张力。其中，大学的规章制定权是办学自主权一　个重要组成部分。为了避免过度的行政干涉，妨碍　大学独立法人地位的实现，除非有法律特别规定，　否则教育行政机关的监督应当严格限制在合理范围　之内。比如，教育行政部门可以通过对规章制定权　的规范行使对大学的监督权。监督的方式有两种：　一是教育行政部门的行政许可，即通过对大学章程　的审查、批复、备案等程序规范其办学权，这是预　防性的监督；二是教育行政机关在学校章程生效之　后的监督，如果教育行政部门认为大学违反了其章　程乃至国家法律法规，可以采取必要的纠正措施。　２．对大学人治与法治方式的规定　在当下，尽管没有一所大学标榜其实行的是人　治管理，但在规章制度不健全、尤其是缺少大学章　程制约的情况下，不论承认与否，其管理都可以归　结为人治管理。制度文明是现代文明的标志，人治　方式只有在没有法律或者法律不健全的专制体制下　才可以实行。实际上，我国有着极深的人治管理传　统和思想基础。在封建社会，皇帝就是人治的代　表，所谓“君要臣死，臣不敢不死”就是个人专制　统治的写照。时至今日，我国许多大学的管理方式　都带有明显的人治色彩。因此，建立和完善大学章　程，既是依法治校的标志，也是推动大学治理由人　治走向法治的关键环节。　依法治校包括两个层面：从政府层面看，就是　要依法行政，这是依法治校的前提和保障；从大学　层面看，就是实行依法办学，实行依法决策、民主　参与、自我管理、自主办学的工作机制。这些都是　章程应当载明的重要事项，具体包括以下几个方面：　一是实行民主监督。要实行教职工代表大会制度，　切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权　利，保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民　主参与权；要实行校务公开制度，学校改革与发展　的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及　涉及教职工权益的其他事项必须及时向教职工公布，　学校的招生规定、收费项目与标准等事项必须向学　生、家长和社会公开。二是保护教师权益。要严格　依照《教师法》、《教师资格条例》的规定聘任具有　相应资格的教师，依法与教师签订聘任合同，明确　双方的权利、义务与责任，尊重教师权利，落实和　保障教师待遇；要建立校内教师申诉渠道，依法公　正、公平解决教师与学校的争议，维护教师合法权　益；要加强教师管理，对教师严重侵犯学生人身权　的案件，学校必须及时移送司法机关查处，并向主　管教育行政部门报告，依法追究责任人、校长和主　管教育行政部门负责人的责任。三是保护学生权益。　要建立完善的安全管理制度，加强对学校教学、生　活、活动设施的安全防范措施，建立应对各类突发　事件的工作预案，健全学生安全和伤害事故的应急　处理机制和报告制度，增强预防和妥善处理事故的　能力，积极维护校园的安全与秩序，预防和减少学　生伤害事故，保护学生、教师的人身和财产安全。　四是健全学籍管理制度。要按照有关法律的规定，　严格保护学生的受教育权，对学生的处分应当做到　事实清楚、证据充分、依据合法，符合规定程序；　要建立校内学生申诉制度，保障学生的知情权、申　辩权，对学生做出处分决定应当经过校长办公会议　讨论通过，并报主管教育部门备案。　３．对学术权力与行政权力主导性的规定　学术权力与行政权力之争是一个永恒的话题。　近一个时期以来，学界关于大学“去行政化”的讨　论引起了广泛关注，并成为引发新一轮高教体制改　革的导火索。大学从组织特性上来说，是知识组织，　是知识共同体、思想共同体、学术共同体，是学术　公民安居乐业的居所。“大学行政化”的表现是一切　运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命　令，谁权力大谁说了算。过强的行政化倾向，抹杀　了大学教授的主体性和大学本身的主体性，造成了　大学及其教授基于学术独立、思想自由的学术创发　能力的萎顿。为此，《国家中长期教育改革和发展规　划纲要（２ＯｌＯ一２０２０年）》明确要求，要“推进政校　分开、管办分离”，目的就在于强化学术权力在大学　治理中的主导地位。对此，要作为重点条款在大学　章程中载明。具体说，就是要确立学术委员会作为　学校最高学术权力机构的地位，赋予其以下四个方　面权限：一是学术评价。学校学术委员会或由它授　权的基层学术委员会、授权组成的专家委员会有权　行使学术评价权力，如对教师职务的聘任，应当由　学术委员会决定。二是学术决策。学校重要的学术　政策、学科规划等工作必须首先经学术委员会研究　通过，方可成为学校行政管理的政策，由学校行政　管理渠道发布。三是学术论证。与学术密切相关的　学校其他重要工作，如学校事业发展规划等，在形　成文件提交学校党委研究决定之前，需要在学术委　员会征求意见，由学术委员会研究论证，听取意见　和建议。四是学风建设。学校对学术违纪人员的行　政与组织处理，要在学术委员会认定与建议的基础　上形成。在学术委员会组成方面，一些学校的章程　明确规定所有学校领导和职能部门工作人员不得参　加任何一级学术委员会，这使得学术委员会在人员　结构上实现了“行政管理”与“学术决策”的相对　分离，有利于保障学术委员会独立自主地行使职权。