公共行政历史视野下的新公共行政学

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 公共行政历史视野下的新公共行政学 作者：张宗贺 来源：《学习导刊》2014年第06期

摘要：20世纪六七十年代出现的新公共行政学无疑是公共行政发展史上的里程碑，它的兴起使公共行政学从传统的思想桎梏里解放出来，开创了公共行政研究的新格局。它所倡导的社会公平、民主行政、以及对社会公民的需求做出积极回应等观念和思想也对后续的西方公共行政改革产生了不可估量的影响。

关键词：新公共行政；历史视野；社会公平；新公共管理

一、新公共行政的兴起的历史背景 20世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家接连出现一系列的社会、经济与政治危机，政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临着严峻的挑战。人们纷纷提出所谓的新的模式或中心理论以取代就的传统的理论。西方行政学界也开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的今天及未来的发展，从而引发了新公共行政运动，并形成了一个新的公共行政学流派——新公共行政学派。

1968年由沃尔多发起的，弗雷德里克森等一批青年公共学者在纽约锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开研讨，会议采用新的研究方法讨论公共行政学的发展趋势，会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学:明诺布鲁克》为书名集结出版，宣告了新公共行政学的诞生。

二、新公共行政的主要观点 公共行政学的基本思想是要以社会公平作为核心价值，建构一种入世的、改革的，具有广泛民主的新公共行政学。它强调公共行政学要以公平、民主为目的与理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联，重视人性与行政伦理的研究，倡导民主主义的行政模式及灵活多样的行政体制研究。其主要观点如下：

（一）主张公平与正义是公共行政的核心价值 传统的公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则。所谓的效率是利用有限的资源提供更多更好的服务，所谓的经济是指花费更少的资金保持和提高服务的水平。在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率毋庸置疑地是公共行政的出发点和终极目标。对此新公共行政学提出了不同的看法，他们认为，“传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性或许没有错，但传统的政府管理往往以此作为公共行政的核心甚至是惟一目的，以致于龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 政府效率目标的实现经常以牺牲社会公平为代价，而忽略了社会正义和社会公平恰是公共行政的根本目的。” 新公共行政学强调，公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。

美国当代著名政治哲学家和伦理学家约翰•罗尔斯“作为公平的正义”思想中认为作为公平的正义观主要包含了两个原则：“第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务。第二个原则则认为社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,他们就是正义的。” 可见，这里所说的公平不仅指法律上的公平，而且指事实上的公平、结果的公平，为此就需要对最少受惠者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。新公共行政学派的社会公平价值观所依据的正是罗尔斯的这种作为正义的公平观念。对于社会公平的含义，新公共行政学派也做出了更为具体的解释，并将其视为公共行政的公共目的，赋予它作为核心价值的意义。正如弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中所指出的：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共管理行政的变革；社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之，倡导公共行政的社會公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。” 可见，正如新公共行政学者哈登特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效的指导行政官员的行为，即明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。

（二）突破传统政治——行政二分法思维框架，倡导政治与行政的关联性 自从古德诺将政治——行政二分法思想加以系统化、具体化，并明确提出政治与政策或国家表达相关，行政则与这些政策的执行相关之后，国家的政治功能与行政功能便相对的区别开来。而建立在这种政治——行政二分法基础之上的传统公共行政学则一直将公共行政局限于与政治截然不同的中立性的行政领域，即执行政策而不是制定政策。对于建立在这种二分法之上的公共行政学科的发展状况，新公共行政学派极其不满，他们认为，这种传统的公共行政学把研究的视角放在行政机关预算、人事、组织及大量所谓的中性问题上，使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能解决社会问题、处理社会危机的需要。其次，他们主张用更加广阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的问题，即跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究。最后，公共行政学还确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。奉行价值中立准则的传统公共行政学在第二次世界大战以后，在行为主义的影响之下，更强调价值与事实的分离，更加醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行政活动做微观上的数量精确与描述，致使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学，成为一种独立于政治和社会之外的非人格化的东西。对此，新公共行政学派认为，纯粹的价值中立在学术研究中根本不存在，因为每一个学者都不可避免地会将自己的价值观纳入其学术思想之中。所以，新公共行政学派推崇后逻辑实证主义哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。他们甚至指出，在实证主义分析方法与实质价值不可兼得的情况龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 下，宁可重视对价值判断的追求。在他们看来，行政学者不应只是学术的研究者，更应是改革社会、促进社会进步与发展的倡导者。

（三）主张民主行政 新公共行政学派不仅期望政府能通过观念与行为的转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待公共行政进入一个全新的领域，即建立民主行政之模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。在新公共行政学者看来，民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义与公平，反对滥用权力与行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张与满足。

（四）主张构建新型的政府组织形态 新公共行政学派认为，因为公共行政组织是提供公共服务的具体承担着，所以，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密度密切相关。而传统的官僚制组织体制已经造就了一种超稳定的能力，公共行政组织结构也因此趋于呆板、僵硬，使政府失去了必要的敏感性与同情心，正在远离社会公众，而这与激烈的社会环境形成巨大的反差，使公共组织无法对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应。

三、新公共行政学的历史地位 （一）对传统公共行政的挑战与发展 1、主张公平正义的核心价值，重塑现代公共行政的价值体系 传统公共行政把追求的效率与经济作为其核心价值，使传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的平等来强调效率和节约，这样一来，与其说是在照顾一般利益不如说它是在照顾特殊利益，它以献身于争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却反其道而行之。而新公共行政学强调，公共行政的核心价值在于社会公平，推动政治权利以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。

2、倡导政治行政的关联性，打破传统公共行政学的思维框架 自从古德诺将政治——行政二分法思想加以系统化、具体化，并明确提出政治与政策或国家表达相关，行政则与这些政策的执行相关之后，后续的公共行政研究便都自觉的建立在此假设基础之上进行相关的制度设计与建设，从而使公共行政学研究领域只能局限在狭窄的领域，并且也致使公共行政学越来越成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。对此，新公共行政学大胆的突破传统公共行政的思维框架，并在理论上对政治行政二分给予否定，倡导政治行政的关联性，从而，大大扩大了公共行政研究的视野与领域。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 3、对传统研究领域与研究方法的突破与创新 对传统政治行政二分思维框架的突破，也打破了传统的公共行政学把研究的视角放在行政机关预算、人事、组织及大量所谓的中性问题上，从而致使公共行政游离于社会政治现实之外，不能解决社会问题、处理社会危机的需要的窘况。新公共行政要求公共行政更多的关注现实社会问题，更多的重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究。而以社会公平为支点的公共行政学也突破了实证主义研究模式，确立了一套与其思想体制相系相配套的研究方法——后逻辑实证主义。

4、挑战传统科层组织体制，构建新型政府组织形态 新公共行政也对具有超稳定能力的传统官僚制组织体制提出了异议，他们认为公共行政组织结构传统公共组织结构趋于呆板、僵硬，这与激烈的社会环境形成巨大的反差，使公共组织无法对所发生的社会变化作出迅速而有效的反应。据此，他们提出了公共组织的改革并提出了设计方案的基本目标。

（二）对后续公共行政发展——新公共管理的影响 新公共行政不仅对传统的公共行政提出挑战与创新，其理论观点也为后续公共行政的发展提供了新的思路与研究方向。20世纪70年代在西方等英美国家都对政府管理进行了大规模的改革，即西方盛行的被人们描述为一场追求3E目标的新公共管理运动。而新公共管理运动具体实践体现出的服务化、社会化、分权化等基本取向，也都与新公共行政有着深厚的渊源：

1、服务化取向与新公共行政理论 服务化取向的内涵是顾客导向，它要求把公民视为消费者，根据顾客的要求提供回应性服务，通过征求顾客的服务意见与要求来测量和提高顾客的满意程度。新公共行政学派认为，公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密度密切相关，传统的官僚制组织体制将自身利益作为扩展看成组织的发展目标，忽视其服务对象——公众的需要，背离了民主政治的基本准则，从而提出了公共行政组织设计方案应将公众的需求作为组织存在和发展的前提的行政组织改革方案。由此可见，新公共管理运动的服务化取向很大程度上是立足于新公共行政的顾客导向的基础之上的。

2、社会化取向与新公共行政理论 社会化取向是指政府收缩职能管理范围，将一部分社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元即社区、家庭、志愿组织等。对于当时的社会背景来说我们不否认这一措施有助于减少政府的负担，缓解巨大的财政压力，但在另一方面也是为了建立新型的政府与社会关系，促进公民社会的培育与成长，为实现真正的民主打下基础。无独有偶，新公共行政理论追求的社会公平这一基本价值取向实现的根本途径也是推行民主行政，而只有让社会公众参与到公共事物中来，才能实现真正的民主行政与社会公平。