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《农业保险条例》对中国农业保险发展的重要意义

一、引言

2007年以来，中央在每年的一号文件中对农业保险加以强调；2013年，中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）再次深化了农业保险的重要战略意义。2007年起，财政部正式对农业保险的保费补贴设立财政预算科目，并列入10亿元的财政预算，其后一系列具有里程碑意义的文件，开始了我国农业保险政策性经营的试验；2007年至今，全国农业保险总保费超过800亿元，为农业提供风险保障额超过2.6万亿元，中央财政补贴资金放大效应近100倍，发挥了巨大的杠杆作用。国务院令（2012年第629号）《农业保险条例》于2012年11月12日正式发布，2013年3月1日起施行，从而使我国的农业保险正式从试点进入到全面铺开且法规明确的正式实施阶段。

二、2004年以来中国农业保险发展简介

1982年中国人民银行下发《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》，提出逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。最初试办农业保险的保险公司只有中国人民保险公司一家，保费收入比较低。2001年我国开始了新一轮的农业保险的试点，保监会相继批准成立了安信、安华、阳光等专业化农业保险公司，还同意法国安盟农业保险公司在四川设立分公司。虽然

农业保险问题逐步开始引起政府有关部门的重视，但是此阶段的中国农业保险在不断的探索中缓慢发展，在没有政府财政补贴的情况下一直处于小规模的试验阶段，直到2007年之前，全国农业保险收入最高年份也只有8.46亿元。2007年，财政部正式对农业保险的保费补贴设立财政预算科目，并列入10亿元的财政预算，相继制定和发布了一系列具有里程碑意义的文件，具体包括《财政部关于印发的通知》（财金【2007】25号），《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金【2008】26号）和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》（财金【2008】27号），我国农业保险的发展进入了崭新的阶段，保费规模快速膨胀。2012年1月，财政部根据党中央、国务院有关精神，将现有中央财政农业保险保费补贴险种的补贴区域扩大至全国，标志着我国农业保险正式进入大发展时期。

表1 2004年以来我国农业保险发展情况

三、全球最大农业保险市场美国的立法经验及对我国的启示

“农险发展，法律先行”是发达国家农业保险发展中的一个重要特征。以美国为例，其立法的过程推动着美国发展成为农业保险第一大国。1938年，美国通过了《联邦农作物保险法》，在农业部内设立了联邦农作物保险公司（简称FCIC）。1980年，美国第12次修订《农作物保险法》，决定在前40年试验的基础上，为鼓励农民参加农作物保险，首次规定对农作物保险进行保费补贴，补贴金额约占纯保费的30%；开始对所有地区的所有农

场主提供农作物保险以代替巨灾支出；鼓励私人保险公司申请参与FCIC的农作物保险和再保险，根据其每年经营的业务量到FCIC领取管理费和保险补贴，等等。90年代美国农作物保险制度得到进一步改革与完善，1994年出台《克林顿农作物保险改革法》。该法案出台后，由于低保障水平的保险产品的推出，并实行与福利政策相联系的强制投保，以及提高保险费补贴，使农作物保险的参与率（投保面积占可保面积的比率）从前一年的38%一下子提高到创纪录的85%。2000年颁发《农业风险保障法》，规定在以后的5年中拨款82亿美元用于农作物保险计划，其中80%专门用于保费补贴，再次提高了对高保障保险的保费补贴率。

2008年底，我国的农业保险保费收入16亿美元，约占全世界农业保险保费收入的10%，保费规模仅次于美国，位居全球第二位。虽然我国的农业保险保费规模已居世界前列，但是相较于先进发达国家，我国的农业保险发展还处在较低水平，根本原因在我国的农业保险立法长期处于缺失状态，《农业法》和《保险法》对农业保险有原则性的规定，但都过于笼统，缺乏可操作性。而由于没有相关法律保障，各级政府和经营农业保险的公司都面临着如何确定农业保险的法律地位、经营性质、经营范围、管理原则、机构设置、税收优惠政策、准备金的性质、农业再保险范围等方面的难题。对于农业是否应该强制，政府是否应该进行补贴、如何补贴以及补贴资金的来源等问题都没有明确的规定，也因为没有法律的规范，各级政府和保险公司的权、责、利边界不

明确，业务操作不规范，更没有建立科学的费率分区机制。只有把农业保险纳入法制轨道，使农业保险有法可依，于一种长效的防范风险的保障机制才能有效运行。

四、《农业保险条例》的主要内容和重要意义

2012年11月12日中华人民共和国国务院令第629号正式公布《农业保险条例》，《条例》分总则、农业保险合同、经营规则、法律责任、附则5章33条，自2013年3月1日起施行，长期困扰我国农业保险发展的主要问题得到了明确。首先，《条例》使国家对农业保险的支持措施规范化、制度化，明确国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理，明确国家支持发展多种形式的农业保险、对符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴等、鼓励地方政府采取由地方财政给予保险费补贴、对农业保险经营依法给予税收优惠等。同时，《条例》总结农业保险发展的实践经验，侧重于保护投保农户的利益，规定在合同有效期内，不得因保险标的危险程度发生变化而增加保险费或者解除保险合同；达成赔偿协议后10日内支付保险金；规定公示措施以确保定损和理赔结果的公开、公平、公正；公平、合理地拟定农业保险条款和保险费率等。而为了防范农业保险经营风险，确保农业保险依法合规经营，真正发挥支农惠农作用，《条例》还对保险机构的内控制度、违规行为的法律责任作出了规定。

五、中国农业保险的可持续发展

中国作为农业大国，存在巨大的潜在市场和利润空间，农业

保险的发展在《农业保险条例》发布之后正式进入有法可依的历史新阶段，面对机遇，挑战并存。要促进农业保险的可持续发展，需要从宏观和微观两个角度加以研究。从宏观的角度来说，虽然《农业保险条例》已经正式实施，但是还需要在未来的实践和探讨中进一步完善，税收优惠、巨灾风险管理等有待相关部门制定具体的实施方案。而且从美国的立法过程中来看，在农业保险的发展过程中，通过立法可以有效推进农业保险的快速发展，面对未来国内农业保险市场的新形势新问题，有必要通过法律法规的形式加以解决和引导。从微观的角度来说，农业保险最终要由保险经营组织来经营，而保险经营组织是否可以持续稳定经营也影响着我国农业保险的可持续发展。为实现永续经营，面对巨大的市场空间以及更多主体对农业保险的涉入，竞争势必加剧，农业经营主体尤其是专业化的农业保险公司必须建立并提升竞争优势，从人才队伍的建设培养、提升服务能力和品质、加强专业技术能力、提高风险管控能力等方面打好内功。