地方政府融资平台债务风险分析

东方企业文化・百家论坛２０１１年５月地方政府融资平台债务风险分析林佳美（中南财经政法大学，武汉，４３０２２３）摘要：从２００８年为应对国际金融危机中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅２００９年上半年的信贷投放就高迭７．３７万亿元，快速增长的货币信贷导致资产泡沫和通货膨胀预期的出现。在高速信贷投放的主体中，各地方政府纷纷融资进行大规模基础设施建设，导致地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。由于地方财政或政府信用对融资平台债务实行变相担保等各种体制性原因，实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债，导致地方政府的债务风险加剧。因此，本文在说明地方政府融资平台债务现状的基础上对债务风险加剧的成因及危害进行分析，最后提出防范债务风险的相关对策．关键词：地方政府融资平台债务风险成因危害防范

中图分类号：Ｆ８３０．３文献标识码：Ａ。、地方政府融资平台债务现状根据２００９年５月的银ｊｌｆｉ会数据，２００９年地方政府投融资平台的负债总额约为５．８４万亿元，其规模Ｌ经超过了地方政府令年的总财政收入。截至２００９年５月末，地方各级政府投融资平台合计融资３．５６万亿元，其１１１银行贷款３．０２万亿元，占８５．Ｏ％；食业债券１４６１．９亿元，＾４．１％：“银“Ｆ信”理财产品６５０．５亿元占１．８％；其他类融资３２３０．４亿元，＾９．１％。而在２０１０年６月２３Ｒ的十‘届令国人大常委会ｌ：，ｍ计署公伽了该署审讣渊查的１８个省、１６个市和３６个县本级财政数抛。ｊ｛；・｝，硅示，截至２００９年底，ｌ：述地方符级融资平台公司３０７家，其政府性债务余额Ｊｇ讣１．４５万亿元分别＾省、市、县本级政府忭债务总文章编号：１６７２－－７３５５（２０１１）０Ｓ—０１８１—仇额的４４％、７１％和７８％。这些地方政府的债务总额近２．８万亿元。其中，２００９年以前形成的债务余额约１．７５万亿元，当年新增约１．０４万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。除了贷款，发行债券是融资平台另一个资金来源。地方政府要想通过债券融资只有两种选择：‘是由财政部代理地方政府发债。■足通过地方政府融资平台来发行城投债。根据２００９年１２

月２同中央困债髓记结算有限公司的‘份统计数据，２００９年１．１１月，令围共发行地方企业债券共ｉ，ｔ‘１９７１．３３亿元，这其中绝大部分足被称为“准市政债”的城投债，其发行量已与财政部代理发行的地方债数量相当。

表１融资平台负债与财政收入、全国ＧＤＰ的关系（单位：万亿、％）年度融资平台负债伞困财政收融资平台负地方财政收融资平台负债／地ＧＤＰ融资平台负入债／财政收入入方财政收入债／ＧＤＰ２００８１．８６．１３３０２９．３２．８６４９６２．８３０，０６７５．９９２００９５．８４６．８４７７８５＿３３．１４９９４２１８５．４３３１７．７数据米源：融资平台负债米白十中央统讣，其他按照《中国统计年答２００８））《中国统计年鉴２００９））数据整理．其巾２００９年地方财政收入按照令闺财政收入的４７％计算得出，这‘比例与２００８年持平。

■、地方融资平台债务急剧增加的原【大ｌ随着并地投融资规模的不断扩张，客ｊ！！ｌｌ卜带来了不规范形式卜－的地方实际债务风险累积。地方政垧融资平台债务急剧增加的原【大Ｉ上篮有：ｌ、地方则政收入不足１９９４年我田实行分税制改革Ｊ｛：取得了卜大的成功，中央财政收入的比重快迷提高。但足也出现了财权与事权不匹配的现缘。地方政府履行的义务多，但足财源有限，因此地方政府就只好成市地力‘政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，并在贷款的过程ｑ１提供各种形式的担保，从而导敛风险聚集。２、地方政府融资平台层级过多、过低致使过度负债问题严藿近年来，地方政府融资平台的层级逐步Ｊ向卜．移动，不仪省级政府、地市级政府设有“平台”，区县级政府甚军集镇、乡村也设寺了政府融资平台。在几前的３０００多家“平台”・｝Ｉ，有７０％集Ｉ｜Ｉ在区县级政府，ｊｊ：且“平台”设市过多，往往’级地方政府就拥有十儿家。过低的“平台”设置层级，使得“平台”融资过于分散，过度负债成为‘个严莺问题。３、地方政府信息披罐机制缺乏，信用评估机制不健令由于政府预算不公丌加ｌ：缺乏有效的地方政府信用评估机制，致使银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不了解，尤法充仑识别债务风险，所以，。些商业银行为扩大市场份额，夸大了地方财政性收入等担保的信用，没１８ｌ有真正重视地方融资平台的信贷风险。二、地方政府融资平台债务风险的危害１、可能ｒｊｌ发财政风险随着融资规模的不断扩大．绝大多数地方的融资规模与财政的实际承受能力完仓脱离。如果出现地方财政税收卜－降、房地产价格卜．降等现象。还款来源将得不到保障，引起地方财政风险。２、地方政府的过度负债可能导致政府信用挤出市场信用目前大量贷款投向国有企业及地方政府融资平台，Ｉｆ｜ｉ投向民营企业的贷款相对受到挤压。如果以基础设施建设为上营业务的融资平台＾据了过多的贷款会对大量中小企业的发展不利。３、政府负债总量难控制

政府融资平台的设市及其举债对地方政府而言存在高度白上性，中央政府对地方政府负债并不掌握，并且地方政府对自身的负债情况也并未完伞了解，负债形式除了银行贷款，还有各种资金信托、往来款拖欠等，负债总量难以控制。４、巨额负债拖累地方经济的可持续发展前・届届政府的负债很可能成为Ｆ届政府的沉重财政负担，出现债务的届间转移现象，将导致地方政府性债务膨胀，严重影响地方的可持续发展能力。列、地方政府融资平台债务风险防范（下转１８０页）

万方数据东方企业文化・百家论坛２０１１年５月

议就对北京巾．实施住宅市场凋挖结合美阁绛验提出以下建议，完善住宅供给体系以实现住宅供给多样化，抑Ｎｔ－Ｉ－：房投机，提高居民的住房支付能力，满足居民多样化的住房需求。４．１采取措施降低ｔ卜房成本通过减少建造成本ｌ酊降低住房成本。我困绐济适用房ｊ｛：地为划拨用地，即政府免收ｌ：地卅让金以降低住房成本：美困的公共住房以及为首次购房者提供的可支付住房则更多依赖于金融、税收制度米降低资金成本。（１）控制保障住ｔｔ房的建筑血积标准。由于住房面积的大小直接影响居民住房支付能力。增加总价较低的Ｉｆｌ小户型住房的供给量有助于提高中等及ｔＩｔ低收入阶层的住房支付能力。（２）积极发展■手房巾．场及住房租赁巾．场，以满足居民梯度消费需求。随管家庭收入水平的提高或人口结构的变化，『『Ｉ『将形成・ｊｌ发的新的住房需求，即改善型消费需求。若■平房市场发展成熟，居民能顺利地ｍ售旧房，以购买面积更大或位置更好的住房，。从ｆｎ』充分发挥住房市场的过滤效麻，以满足不｜一家庭的购房需求。（３）完善住房市场信息披鳐制度，降低交易成本。无论是住房消费市场还是｛卞房建设过程中，都存在交易成本。若建设过程中的交易成本增大，则建设成本增加，最终将推高房价，影响居民住房支付能力。（４）建市多层次ｆ卜房保障体系，以满足各收入阶层的居民的住房需求，从ｌｆ『ｊ保障低收入阶层的基本住房权。（５）抑制投资需求。由十投机需求对房价Ｉ：涨有‘定的推动作用，为提高居民住房支付能力需要打击住房投资需求。４．２采取措施增加低收入家庭收入因发［２００７］２４号文：“城巾．廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，土要通过发放租赁补贴以增强低收入家庭在市场．｝：承租住房的能力”。低收入住房困难家庭为租赁补贴的对象。

可通过以下措施增加低收入家庭收入：（１）依据家庭收入而不足保有方式对低收入家庭实施住房保障。因而对低收入住房困难家庭，无论购房或租房均应按相应标准对其给予补贴。（２）发达固家福利制度的转变反映出只有造血式补贴才能从根本Ｉ：解决低收入家庭居住贫困。．４．３采取措施减少非住房支出非住房支出涉及各项社会保障政策，例如各类现金纪给付（失业、伤残，养老金。收入扶持）及实物给付（医疗、教育）等。显然，若社会保障Ｊ“度和深度越大，剩余收入则越多，凶而住房支付能力越强。除住房本身提供住房服务外，所有小区、社区、城市等不同的层面均提供相应的住房服务。参考文献：【ｌ】洪诬敏．，中国城镇住房需求分析、改革巾的职＋１：经济承受能力分析．载于成思危．中国城镇住房制度改革．目

标与实施难点【Ｍ】．北京：民主与建设出版社，１９９９：１７６．２１５．【２】王小鲁．：灰色收入与国民收入分配．比较，２０１０，（３）．【３】夏刚，住房支付能力研究【Ｄ】重庆：重庆大学，２００８．国家统计年鉴

【４】４任波．农民：Ｉ：养老保险两难中推进．财经网络版，２００７．６．２７【５】董寿昆．住宅经济比较研究．中国金融出版社．１９８８，２５７－２５８【６】刘洪玉，耿媛元．住房支付能力分析．建筑经济。１９９９，（７）：３９．４１【７】张清勇．中国城镇居民的住房支付能力：１９９１—２００５．财贸经济．２００７，（４）：７９．８４

（上接１８１页）ｌ、加快推进财税体制改革深化分税制改革，从体制上进‘步明确界定和明确划分各级政府事权范嗣及支出责任边界，并按照事权与财权相匹配的原则相应划分财权。赋予地方更多的税收管理权。调整和充实地方税体系以保证地方税收来源稳定，增强地方的财政供给能力，化解地方财政困难。（１）部分支Ｈ｛责任适当．１：移基层政府的教育、Ｈ生、卒１：会保障等基本公共服务的事权麻该由省级政府或ＩＩＩ央政府负责，叫确划分各级政府间支｝Ｈ责任，以便从体制．Ｉｊ减轻地方政府尤其是县级及其以卜．政府的财政支出负担，促进各级政府的财权与事权相匹。（２）房地，，：税制改革戍该快速提到Ｒ程布我困现行税制结构卜．，地力．财政的上要税收来源包括营业税、增值税、所得税等，这些税收收入不稳定，不具备可持续忭，不足以偿还债务，『ｆｌｉ存困外，房地Ｊ批税足地方政府偿债的资金米源。Ｗ此，有关部门要加快推进房地产税制改革，增ＪＪ口对房屋持有环节的税负，为地方政府偿还债务提供稳定的现金流，矧时加强政府预算对ｔ：地出让金的控制，使得地方政府在积极偿债的Ｉ司时减少利用ｔ地抵押获得贷款的动力。２、从仑口径的角度界定地方政府债务目前，地方政府融资平台债务正确伞血估计的体系不健伞。要对地力＋政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条乃争债务危机触发条件进行深入探讨。分析不同类型的债务成Ｉ州，借豁困外债务风险管理和危机处理的经验教训，建市计估地方政府债务的预管指标体系以及地１８０方债信用评级框架。３、建它风险控制机制，监测和预防债务风险‘足建市内部控制机制。建屯筹资、投资等财务活动的科学决策程序，发挥专．家智慧和科学程序的监督作用；建立公司财务风险跟踪监督和预警机制，对财务风险进行令程跟踪、识别和预测：对存在风险的财务活动实行问责制。明确承担责任和风险报酬：利用合同条款约定，对表外事项和或有事项责任进行明确，对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理。建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府融资行为。４、提高层级，制定法律规范为治理和防范地方政府融资平台过多、过滥和过度负债的问题，要对现有“平台”进行整合，把“平台”建设层级限定布省级和地市级政府以ｌ：。对经济发达地区确有财力的‘些县级政府要经过核准实行部分开放：对已经过多过滥、资不抵债的区县级及其以Ｆ的“平台”要孥决清理，并妥善解决其债权债务的清偿。同时要制定法规对“平台”的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、风险管理、偿债责任等进行规范，使“平台”有法可依，依法合规运行。参考文献：【ｌ】姜方放．地方政府融资平台债务风险的成凶分析、问题及应对措施【Ｊ】．技术与创新管理．２０１０（９）【２】封北麟．地方政府投融资平台的财政风险研究【Ｊ】．金融与经济．２０１０（２）