高等学校法人与高等学校自主权

"##$ 年第 $ 期 一次有益探索。特别是在我国法院诉讼活动区分为 民事诉讼和行政诉讼的前提条件下，重新研究事业 单位的性质并准确定位更具有十分重要的意义。 % " & 事实上，高等学校法人是由具有行政法性质的 教育法所设立，存在目的不是为了从事民事活动或 营利， 而主要是为公众提供高等教育服务， 是为公共 利益而存在， 符合公法人的基本特征。并且， 政府举 办和维持的高等学校是国家教育权的体现。国家或 地方政府通过举办高等学校， 制定高等教育政策， 对 高等学校进行集中或分权的管理来行使并实现国家 教育权。同时又借助高等学校自身进行的微观教育 和管理活动，使其向公众提供高等教育的目的得以 实现， 最终完成高等教育行政的任务。对高等学校而 言， 无论是接受政府指令和计划进行学校管理， 还是
“国家教委直属高校是由 认。因此， 改革的若干意见》 首次提出 学校法人除具有一般法人的民事主体性质 国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位” ，同 外， 还具有教育主体性质。学校法人的权利包括民事 《国家教委关于直属高校深化改革、 年的 扩大办学自 权利和办学自主权利，应由民法和有关的教育法律 “逐步确立高等学校的 共同加以规定。尤其是学校的自主权， 主权的若干意见》 再次强调要 应当经过审慎 法人地位” ，但都是限于国家教委直属的高等学校。 的研究确定其范围与行使方式，在教育法中明文规 《 “使 定。 正式提出要 %&&’ 年 中国教育改革和发展纲要》 高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体 ” ， "# 世纪 &# 年代中后期以来，随着《教育法》及 高等学校的法人地位问题才被普遍关注。 教 《高等教育法》的相继颁布，我国在高等教育法制建 %&&$ 年， （以下简 设方面取得了较大进步。不仅如此， 育界期待已久的《中华人民共和国教育法》 司法实践中的高 《教育法》 ） “学校及 等教育诉讼也不断涌现并呈增长趋势，愈益引起人 称 颁布实施。该法第 ’% 条规定： 其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登 们的关注，高等学校法人在诉讼中的地位也就成为 记注册之日起取得法人资格。” 首次在法律上明确了 法学界研究的一个热点问题，促使高等学校法人地 “法人” 各级各类学校的 资格。此后， %&&( 年颁布的 位和性质问题的研究更为深入。这一时期的研究中， 《中华人民共和国高等教育法》 （以下简称 《高等教育 较多的观点认为，高等学校的法人资格并非民事主 ）第 ’# 条规定： “高等学校自批准设立之日起取 体这一层含义，还应当包括它在行政法上的特殊主 法》 得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代 表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利， 承 ” 担民事责任。 这是对高等学校法人地位的再次确 《中华人民共和国民办教育促进 认。 "##" 年底颁布的 （以下简称 《民办教育促进法》 ） “民 法》 第 & 条规定： “民办学 办学校应当具备法人条件。” 第 ’$ 条规定： 校对举办者投入民办学校的资产、 国有资产、 受赠的 ” 财产以及办学积累， 享有法人财产权。 确立了各级 各类民办学校的法人地位。 一、 高等学校法人的性质 高等学校的法人地位虽已确立，但对其法人性 质却存在争议。 "# 世纪 &# 年代初期的讨论主要集中 在教育学界， 形成了两种观点。一种观点认为， 法人 是民法上的概念， 学校作为事业单位法人， 其法人资 格就是一种民事主体的资格，其权利在民法上已有 规定， 教育法律对此不必规定。另一种观点认为， 学 体地位。刘作翔教授认为， 高等学校等事业单位是准 公权力主体。所谓准公权力主体， 意指那些虽不具有 权力属性， 但却在实际事务中拥有某些权力、 扮演着 权力人角色的主体。高等学校作为一类准公权力主 体， 可能对公民合法的、 宪法所授予的神圣的受教育 权、 劳动权等造成侵害， 客观上充当着公权力主体的 角色，因而也应当服从适用于公权力主体的法治原 则。 ) % * 马怀德教授进一步提出，有必要借鉴大陆法系 国家的公务法人制度，将包括高等学校在内的事业 单位法人定位于公务法人， 是公法人中的一类。并特 别指出， 将学校等事业单位定位于公务法人， 并区分 公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系， 提供全面的司法救济， 决不只是称谓的改变， 而是在 我国现有行政体制及救济制度下，更新行政主体学 说， 改革现行管理和监督体制， 提供全面司法保护的 !
被赋予较多的权力进行自主管理，始终都承担着具 （包括高等学校） 权利有如下 ( 项： !按照章程自主管 体的教育教学、 教师及学生管理等一系列任务， 而这 理；"组织实施教育教学活动；#招收学生或者其他 些是高等教育行政的重要组成部分。从这个角度讲， 受教育者；$对受教育者进行学籍管理，实施奖励或 高等学校的确是高等教育行政链条上的最后一个环 者处分；%对受教育者颁发相应的学业证书；&聘任 节，离开了高等学校行政，国家教育权无法具体实 教师及其他职工， 实施奖励或处分； 使用本单 ’管理、 施，国家或地方政府的高等教育目标也不能最终实 位的设施和经费； (拒绝任何组织和个人对教育教学 现。因而在这个意义上， 可以认为高等学校的权力是 活动的非法干涉； 法规规定的其它权利。 )法律、 《 》 一种公共的权力。该权力的行使必须符合国家和社 根据 高等教育法 的规定， 高等学校还有下列权 会的公共利益， 不得滥用。以往由于我国行政法对行 利：!根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规 政的理解仅限于国家行政，对其他公权力主体的行 模， 制订招生方案， 自主调节系科招生比例； "依法自 政比较忽视， 因而对这一问题没有给予足够的重视。 主设置和调整学科、 专业； 自主制订 #根据教学需要， 但随着我国现代行政法的发展，行政的内涵也在变 教学计划、 选编教材、 组织实施教学活动； $根据自身 “行政” 化， 学校等事业单位所实施的 ， 虽不是国家行 条件， 自主开展科学研究、 技术开发和社会服务； %按 “ ” “ 政，但与国家行政机关所实施的 行政 同是 公行 照国家有关规定， 自主开展与境外高等学校之间的科 %’& “行政” 政” ， 都属于行政法学研究的 范畴。 高等学校 学技术文化交流与合作；&根据实际需要和精简、效 作为分担或享有高等教育权力、承担高等教育行政 的重要主体，应当具有民事主体和特殊的行政主体 双重资格。 在理论研究不断深化的同时，司法界也在 "# 世 纪 (# 年代后期确认了高等学校的特殊行政主体地 位，代表性的案例就是 )((! 年的田某诉北京科技大 “退学” 学案。在这个首例因学生对学校给予的 处分 不服 而起 诉学校 侵犯 受教育 权利 的行政 诉讼 案件 “在我国目前条件下， 中， 北京市海淀区法院指出： 某 些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资 格， 但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些 单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关 系， 而是特殊的行政管理关系。它们之间因管理行为 而发生的争议， 不是民事诉讼， 而是行政诉讼。” 因而 受理并做出了判决。这一案件进而得到最高人民法 ! 能的原则， 自主确定教学、 科学研究、 行政职能部门等 内部组织机构的设置和人员配备； ’按照国家有关规 定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴 及工资分配；(对举办者提供的财产、国家财政性资 助、 受捐赠财产依法自主管理和使用。 对比其他国家的高等学校自主权的法律规定， 从我国现有的法律条文来看，高等学校自主权的范 围并不算窄，关键的问题在于法律规定的权利能否 及如何在现实中实现。 教育法没有就高等学校与政府共同拥有的权力 做出规定， 但并非没有这样一个领域。事实上， 招生 领域以及高等教育的改革方面都存在着高等学校与 政府的协商。比如，如何确定高等学校的招生人数， 需要高等学校与政府从国家的整体目标及高等学校 的能力两个方面协商确定。高等教育改革方面， 有关
中国高教研究
"##$ 年第 $ 期
高等学校法人与高等学校自主权
申素平
摘 要： 以我国高等教育立法为基础， 分析了高等学校法人地位的确立过程、 高等学校法人的性质以及 高等学校自主权的内容， 在此基础上对高等教育立法的赋权模式和其他具体问题做出评价， 提 （行政 出建议。 笔者认为， 高等学校法人既包括其在民法上的民事主体资格， 也包括其在教育法 （行政主体） 法） 上的教育主体 资格； 高等学校自主权在性质上是一种公共权利， 其内容应由教 育法加以规定。应当继续改进教育立法的模式， 以更好地落实高等学校自主权。 关键词： 高等学校法人； 高等学校自主权； 高等教育立法 我国正式提出高等学校法人问题是在 %&&" 年。 该年颁布的 《国家教委关于直属高校内部管理体制 校既是民事主体， 又是教育主体， 具有双重的法律地 位，需要通过民法和教育法律来共同加以界定和确
中国高教研究 《最高人民法院公报》 院的认可， 由 )((( 年第 * 期作 为典型案件发布，使得它对全国法院审理类似案件 具有了示范效应，高等学校作为特别法人的地位在 更广泛的领域内被承认。 二、 高等学校自主权的性质与内容 高等学校作为特殊的行政主体，不仅享有民事 权利， 更重要的还在于其享有必要的行政权利。我们 将这些权利称为办学自主权。其性质不同于民事权 利，具体范围和内容应由具有行政法性质的教育法 加以规定。除此之外， 高等学校法人还与政府共同分 享某些权利，或是接受政府授权或委托具有特定的 权利， 这些权利在本质上也都属于公权力。 高等学校的自主权应在《教育法》及《高等教育 《教育法》 法》 等法律中予以规够强。德国的 高等学校一般在法律规定的公务领域享有自治 《高等教育总法》及各州的高等教育法就是采取将高 权， 而在其公务之外的其他领域， 高等学校并不具有 等学校进行分类管理，分别赋予不同类型的高等学 规定不同的管理方式。这种分类立 法定的自主权， 这些权力仍属于政府。因为高等学校 校以不同的权力， 享有自主权的领域一般集中在与学术自由相关的领 法的方式针对性更强，也更符合不同类型高等学校 域，而政府权力往往就集中在人事、财政、卫生等领 域。但这些本属于政府的权力， 可以经过政府的授权 或委托而由高等学校行使。 政府的高等教育权力也是一个重要的问题，它 会直接或间接地影响高等学校自主权的范围。 "# 世 纪 %# 年代末以来，我国在立法上对政府权力的规定 共有三次大的调整： 第一次是 &!%! 年中共中央、 国务 《加强高等学校统一领导、 院发布的关于 分级管理的 （试行草案） 》 决定 ， 详细列举了中央教育部的 ’ 项权 《高等教育管理职 力。 第二次是 &!’( 年国务院发布的 》 责暂行规定 ，规定了国家教育委员会的 &" 项权力， 以及省、 自治区、 直辖市人民政府的 % 项权力。 而第三 《高等教育 次大的调整是在 "# 世纪 !# 年代末， 随着 法 》 的颁布，高等学校自主权在立法上有了明确界 定， 但政府的权力没有在其中予以列举。 三、 对我国高等教育立法的若干思考 从各国高等教育法的规定来看，高等学校法人 的权利是必然要在立法或判例中明确规定的，至于 政府对高等教育的权力是否也在立法中列举，各个 国家的做法并不一致。 （包括 《教育法》 《高等教 我国的高等教育立法 和 》 ） 育法 是主要规定高等学校的自主权力，没有对政 府的管理权力范围做明确界定。这种模式很多时候 被解读为除了法律规定的那些属于高等学校法人的 权利， 其他剩余的所有权力都属于政府， 这显然不利 于对政府权力的有效约束和限制，容易导致政府权 力的扩张和膨胀， 无形间侵犯高等学校的自主权， 尤 其在现有教育法对高等学校权利的规定较为笼统和 原则的情况下更是如此。 另外， 从高等教育的传统来看， 我国一直以来相 对缺乏大学自治的传统和理念，社会各界对政府权 力与高等学校自主权的认识和区分也不十分清楚， 的属性和特定要求，因此我们有必要在今后的高等 教育立法中借鉴这种方式，对不同类型的高等学校 分类加以规范和调整，它们在自主权的范围和受政 府管理的程度上应当在立法上有所不同。 比较有关国家的法律我们也很容易发现，我们 现有的法律规定过于笼统和原则， 可操作性较差， 因 而给高等学校带来了困扰。一方面， 高等学校在办学 过程中必须建章立制，针对各类学校事务做出专门 的规定；而另一方面，由于缺乏清晰的法律依据，高 等学校制定的规章制度又容易被人质疑，其合法性 也成为问题。正如中国人民大学校长纪宝成教授所 “国家对学校人事制度自主权还是原则性的规定 言： 居多， 具体化不够、 可操作性不强。所有的制度都由 学校自己来制定，实行起来的话，有些人会说，国家 也没有这方面的规定。但如果国家能够将它具体化， 学校执行起来也能更理直气壮些。” 最后不能不提的是，我们还没有形成一个良好 的法治社会的制度环境， 包括教育行政机关在内， 社 会各界对高等学校自主权的性质缺乏清晰的认识， 政府对于法律已赋予高等学校的权利，往往还会有 意无意地侵犯，而高等学校对教育行政机关侵犯其 自主权的行为， 也缺乏有效的法律救济途径等。这些 都需要在今后加以改进。 （ 作者工作单位：中国人民大学教育科学研究 所， 北京 &##’%"）
"##$ 年第 $ 期 因而现有的立法模式确实不利于明晰政府与高等学 校各自的权力。比较适当的立法模式就是借鉴德国 模式，不仅在《高等教育法》中列举规定高等学校的 权力，而且还要明确政府在高等教育管理中的权力 以及二者共同享有的权力。 《高等教育 除了高等教育立法的赋权模式问题， 法》不加区分地将大学、学院、高等专科学校放在一
中国高教研究 高等学校的合并、政府推动的高等学校的教学改革 等， 既不能由政府以行政命令的方式强行实现， 也不 可能完全靠高等学校自身完成，而是需要高等学校 与政府进行协商、 双方协作才能实现。可以想见， 在 纯粹政府事务与高等学校自身事务之外，应该存在 双方共同协作的领域，因而高等学校相应也拥有这 《高等教育 部分权力。从明晰权限的角度讲， 我国的 法》 应当就这部分权力做出规定。