_行政主体_作为行政诉讼被告资格_省略_我国行政诉讼被告认定规则的新标准_刘雪雪

２００８年１０月（总第１８２期）法制与经济ＦＡＺＨＩＹＵＪＩＮＧＪＩＮＯ．１０，２００８（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１８２）我国《行政诉讼法》于１９９０年１０月１日起施行，至今已经有１５年的历史。

《行政诉讼法》的实施，不仅有效保护了公民、法人或者其他组织的合法权益，而且更为重要的是，其强有力地推动了我国行政法治化的进程，将行政机关的具体行政行为纳入到司法审查的轨道，提高了人民政府依法行政的意识，标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。

但同时在实施中也发现了很多的问题，由于我国认定行政诉讼被告资格以“行政主体”资格为标准，而国家行政机关的设立又复杂凌乱，使得司法实践的审判在确定被告的过程中存在着不少困惑，有时还出现无被告的地步，着实需要更进一步的改善以适应社会的发展。

一、我国现行行政诉讼被告资格认定标准之检讨（一）“谁主体，谁被告”的认定标准谈及我国的行政诉讼被告，不能不提及行政主体，因为“行政主体与行政诉讼被告如此密切的联系在一起，可以说是我国行政主体理论的一大特色。

”“从行政主体的角度解释我国行政诉讼的被告制度，逐步获得学术界的认同。

我国的行政主体概念从法国、日本传入的舶来品，并非我国的发明。

我国行政诉讼制度随着行政诉讼法的颁布施行全面建立起来，而行政诉讼制度要面对重要问题之一就是如何设定被告制度。

虽然《行政诉讼法》对此作了规定，但需要从理论上予以论证。

有学者借用了“行政主体”理论来衡量行政诉讼被告的资格传统的行政法理论，这就是传统的行政法理论。

我国引入行政主体理论的初衷，是为了行政诉讼中认被告的便利，因为在１９８９年行政诉讼法颁布后，虽然定了授权组织和委托组织可以作为行政诉讼的被告，但体操作中却常常存在很大的争议，需要从理论上予以论证。

“严格地讲，我国的行政诉讼并不是以行政机关为被告的诉讼，而是以行政主体为告的诉讼”。

行政主体与行政诉讼被告被界定为具有同样的外延，在国内形成这样一种共识的作用之下，我国对行政诉讼的被告定义基本可以表述为“实施了具体行政行为被作为原告的个人或组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。

”那么，由此可知，认定我国行政诉讼被告必须符合以下三个要件：一必须是行政主体；二必须是实施原告认为侵犯其合法政权益的具体行政行为；三是人民法院通知其应诉。

实践中关于行政诉讼的被告资格的认定主要体现在《行政诉讼法》第２５条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第１９条至第２３条的规定以及《行政诉讼法》第１２条排除性的规定，经归纳和综合，行政诉讼被告认定一般有以下八种情形：（１）以作出具体行政行为的行政机关为被告；（２）以两个以上行政机关为共同被告；（３）以复议机关为被告；（４）以法律、法规、规章授权的机构、组织为被告；（５）以委托的行政机关为被告；（６）以署名的行政机关为被告；（７）行政机关被撤销的，继续行使被撤销的行政机关职权的行政机关为被告。

（二）对现行被告认定标准的反思与检讨“行政主体”从行政救济角度出发，在很大程度上是为了满足实践中确定行政诉讼被告的需要，通过我们上文的介绍可以发现，我国行政主体的外延实际上等同于行政机关和法律、法规授权的组织，并且与我国行政诉讼被告一一对应，这种认定标准在行政诉讼法发展的初步阶段确实具有一定的积极意义，但随着民主与法治的发展和行政诉讼实践的推进，以行政主体理论为标准确定行政诉讼的被告的缺陷也越来越凸现出来：１．“行政主体”本质上是个实体判断问题，是主体与法律的关系问题，是解决主体的法律性质、地位和权限的问题；行政诉讼被告则是一个程序问题，是主体与行为、后果的关系问题，是解决行为的责任归属问题。

如果根据“谁主体，谁被告”的标准，法院应对原告起诉的被告是否适格进行审查，而首先审查的便是被告是否属于行政主体，如果被告不属于行政主体，那么就意味着原告起诉的被告不适格。

即是说，人民法院案件尚未进入法庭审理前，就对行政诉讼的被告资格进行实体审查，这与诉讼原理是完全相悖的。

２．“谁主体，谁被告”的认定标准，为原告的起诉增加了困难，不利于原告诉权的行使。

《行政诉讼法》对行政诉讼被告资格认定规则作出详细的列举式的规定。

却并没有使当事人的起诉变的方便，反而越来越复杂。

“行政主体”标准的认定是以行政组织法的规定为依据，根据行政机构体系的结构、“行政主体”作为行政诉讼被告资格认定标准之检讨———兼论我国行政诉讼被告认定规则的新标准刘雪雪（东南大学法学院，江苏南京２１００００）［摘要］我国行政诉讼被告资格的确定是以行政主体理论为标准的。

这一确定标准的理论依据———行政主体理论是从国外引进的，但该理论在我国却只有其名而无其实，已凸显许多缺陷，在实践中，这一认定标准也给司法审判带来了许多困难，导致行政相对人的合法权益不能得以及时、有效的保护。

因此，我国应当根据国情、借鉴国外成功的经验，确立以便于诉讼为主要目的的行政诉讼被告资格认定标准。

本人从我国现有国情出发对原有的被告认定标准进行深刻检讨，并在此基础上探讨一种更为科学合理的被告认定标准，以期为我国相关制度和理论的发展提供参考和帮助。

［关键词］行政诉讼被告；行政主体；“谁主体，谁被告”；“谁行为，谁报告”９０隶属关系、行政职权分配和再分配等规定来决定。

如果将这种需要专业化知识才能确定的标准作行政诉讼被告的法律标准，让老百姓在起诉时自己确定，是极不合理的。

这样一来行政相对人所直接面对的不是行政诉讼的被告而成了行政行为的作出者，首先要查明该组织是不是法律法规授权组织，或者是委托组织还是被委托组织。

而由于我国行政机关之间分工不明确，职能交叉严重，而在信息公开方面又相当落后，因此复杂的被告标准，在实践中增加了启动救济程序的难度和成本，人为增加了原告起诉的障碍，这将非常不利于原告诉权的行使，同时也违背了救济程序简便易行的原则。

３．“谁主体，谁被告”的认定标准，使行政诉讼被告仅限于行政主体，不利于对公民权利的保护和对行政机关的司法监督。

在我国，行政主体的外延仅包括行政机关和法律、法规授权组织。

可是事实上行使行政权的组织却远远不限于行政机关和法律法规授权的组织，国家把传统意义上的一部分权力转移给社会中介组织行使，于是出现了一些行业协会、社会团体等非政府公共组织行使行政权力的状况。

可是根据现有的行政主体理论，它们根本不属于行政主体，当然也就不可能成为行政诉讼的被告，进而接受司法监督。

因此，“谁主体，谁被告”的行政诉讼被告认定规则，限制了司法审查的对象，为行政权力的监督留下了盲区，不利于对公民权利的保护。

综上，现行的行政诉讼被告资格认定的规则不仅在理论上存在缺陷，在具体操作上也存在很多不足，亟待完善。

二、我国行政诉讼被告资格认定标准之重构我国确定行政诉讼被告的种种困难和争议大多来自我们行政主体理论引进的偏差和不完善。

国外的行政诉讼被告的简单化且争议较少则来自于行政机关的权限规定明晰和行政主体理论的正确建构。

关于被告的认定，国外更重视形式意义上的被告，而摆脱实体上责任归属的局限。

比如，英国、美国、法国、日本等国家都有行政主体理论，但作为诉讼的被告并不以他们为限，它们是实质上的义务、责任承担者，作为行政诉讼的被告则侧重诉讼方便原则，所以根本不会出现我们国家的在行政诉讼中找不到被告的情况。

在美国的司法审查中，如果被诉行为是联邦机关所为，相对人既可以以实施行为的公务员为被告，也可以公务员所在的行政机关或国家为被告，所以“被告的适格问题没有原告那样复杂。

”因此，只有改进我国现有的行政主体才可以作行政诉讼被告的桎梏，充分考虑实质被告和形式被告的分野，才能够克服前文所述找不到被告的尴尬境地，并能够方便当事人诉讼，充分保护当事人诉权，维护其合法权益。

我国应建立以“行使行政职权的行为主体”为被告的认定规则，即“谁行为，谁被告”。

所谓“行使行政职权的行为主体”为被告的认定规则是指行政诉讼的被告一般应是“以具体行政行为的署名机关为被告，而不考虑该机关是否为独立的法人，或者在名义上能否以自己的名义作出行政行为以及能否独立承担财产责任。

至于委托行为，也应当是以名义上的机关为被告。

在行为主体不明确时，就以实施该行为的工作机构或所属的政府为被告，当然对于公务法人分支或内部机构所为的主体不明确的行为应以该公务法人为被告。

”应当以便于相对方起诉，使其能够及时、有效得到司法救济为出发点。

只有这样，才能更好地保护当事人的合法权益，才能进一步提高我国行政人员的素质，促进我国行政执法水平的提高。

“谁行为，谁被告”的优点在于：首先，行为者与案件有最密切的关系，行为者是直接作出或实施行政行为的主体，与原告之间发生了事实上和法律上的联系，他对于所实施行政行为的事实根据、法律依据及认定理由等，比任何主体都更了解。

因此，以行政行为的作出者为被告，使之在法庭上与原告进行对质，有利于查明案情。

其次，原告所直接面对的是行政行为的作出者，是行为者的行为对其权利义务产生了直接的影响，他所认识和接触的一般也是行为者，行为者是“暴露”在外的行政主体。

对于普通民众来说，状告直接的行为者，比告间接的、复杂的行为归属者更简便易行。

因此，以行为者为被告，最有利于方便当事人起诉。

第三，以“谁行为，谁被告”，扩大了行政诉讼的被告的范围。

因此，这里的行为者不仅包括行政机关，法律、法规授权组织，还可以包括政府临时设立的综合机构，村民委员会，以及像足球俱乐部，律师协会等一些非政府公共组织等。

因此，以行为者为被告，能够最大限度的保护当事人的诉权。

总而言之，我国行政诉讼法的研究和探索的时间不长，有许多制度上、程序上的问题有待今后的不断研究和探索，这是个艰巨和光荣的任务，是国家法制的重要途径。

而行政诉讼制度又都是以行政行为为核心，其它的行政诉讼制度只有和这一核心保持一致，才能保证行政诉讼制度的协调，否则，就会出现相应的制度漏洞，扭曲行政诉讼的宗旨。

正是基于行政行为的核心地位，因此行政诉讼被告的确认规则应该以行政行为为基准。

笔者将拭目以待我国行政诉讼被告资格的修改和完善。

［参考文献］［１］王名扬．法国行政法［Ｍ］．中国政法大学出版社，１９８９．［２］王名扬．英国行政法［Ｍ］．中国政法大学出版社，１９８７．［３］马怀德．行政诉讼原理［Ｍ］．北京：法律出版社，２００３．［４］应松年．行政法学新论［Ｍ］．中国方正出版社，２０００．［５］应松年，薛刚凌．行政组织法研究［Ｍ］．法律出版社，２００２．［作者简介］刘雪雪，东南大学法学院，研究方向：宪法学、行政法学。

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