论日本金融监管体制的变革

日　本　研　究一九九七年第二期论日本金融监管体制的变革

辽宁大学日本研究所　刘红

监督管理金融是各国政府、中央银行或有关货币当局的共同重要职责。东方后起的资本主义国家日本,在其赶超欧美的历史进程中,逐渐形成一套以大藏省为主体,由大藏省和日本银行共同管理金融事业的监管体制,对于促进日本经济高速增长发挥了极为重要的作用。然而,随着世界金融局势向金融体制一体化、经营业务多样化方向的发展,以及日本自身经济、金融实力的迅速强大,素为他国借鉴范式的监管体制也持续性地暴露出病态特征,严重危及金融业的稳健发展。为此,探讨现行金融监管体制的弊端,找出其变革的深层次原因并指明未来改革取向,成为本文关注的焦点。

一、日本现行金融监管体制

从世界范围看,日本的金融监管体制属于“一线多头”的监管模式。“一线”即相对于美国等国的“双线”而言(在美国联邦和各州都有权对银行发照注册、监督管理),日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级,在中央这一级又是由大藏省和日本银行共同行使监管权,。“多头”对日本而言,系指由大藏省的银行局、证券局、国际金融局与日银紧密协商共同完成任务。

日本这种以大藏省为主的一线多头监管体制的形成有其深刻历史背景和原因。明治维新使日本走上资本主义发展道路,当时欧美各国早已完成产业革命,与其相比日本至少落后了一、二百年。经济发展的后进性及赶超欧美的强烈动机,决定了国家在促进经济发展中的特殊地位和特殊作用,也相应决定了“反弹琵琶”的金融超前发展战略的选择。即在日本商业资本和产业资本发育远未充分条件下,通过政权强有力地支持和保护银行资本,使之优先于商业资本、产业资本发展起来,反过来再大大促进后者的发展。政府对银行资本的刻意保护及银行资本对工商企业压倒性影响的控制力,这双重背景导致日本政府比欧美各国更为直接、更为强烈干预银行业之必然。

以大藏省为主,由大藏省和日银共同行使监管权的日本现行金融监管体制其显著特征是对金融行政与金融业务的区分管理。依据日本的银行法及相关金融法律法规,大藏省作为金融行政主管机关,有权对包括日本银行在内的、所有在日登记注册的金融机构实施监管。它侧重从行政管理角度,对金融机构的开设、合并、解散等享有许可权,对金融机构业务经营的合规性监督检查权以及对金融机构的不法行为和经营恶化勒令停业权等。与此不同,日本银行作为对金融业务的管理者及货币政策的执行者,仅对在“日银”开设往来帐户或需在日银取得贷款的金融机构实施监管。它侧重从经营风险和资产状况角度,通过对其资产质量和

风险状况的监督检查,保证金融业经营的安全性,同时使金融机构的经营活动与中央银行的政策意向保持一致。

尽管大藏省和日本银行实施监管的侧重点各异,但从监管范围、监管权力角度审视,日本银行是从属于大藏省的。大藏大臣有权对日本银行进行包括人事、组织、政策和业务等诸多方面的管制。同其它发达资本主义国家相比,日本中央银行的独立性仍然较小。在一定意义上从属关系的客观存在,决定了日本银行很难真正面对市场变化决策,更多时候要看大藏省“脸色”行事,因而使其监管职能弱化。

同世界其它各国一样,日本的金融监管也可分为健全银行经营的事前监管和银行经营不善破产时的事后处理体制。但在大藏省为主日本银行为从及大藏省根深蒂固的保护金融业理念之下,日本的事前、事后监管都呈现出一些特点。

1.事前监管的健全经营管制。健全经营管制主要是对银行自有资本充足性的要求。按1988年巴塞尔协定的规定,资本与资产比率到1992年达到8%,其中核心资本至少为4%。但是在巴塞尔协议刚开始推行时,日本几大商业银行的核心资本比率分别为:三菱银行3. 25%,兴业银行

2.75%,日本信贷银行2.25%,为世界发达国家中最低。①这表明巴塞尔协议前日本几乎没有进行资本充足的事前监管,直到1992年底日资大部分银行才达到8%的资本 风险资产比例的要求,但此前已埋下了金融危机的种子。

2.事后监管体制。当银行经营不善出现破产征兆时,通常采取一些补救措施。主要是拥有强大权力的大藏省介入到破产过程中的再交涉规则中,由民间银行、金融机构进行支授或吸引合并,进行事后处理。从1971年起日本就建立了旨在保护存款人利益、稳定金融体系和机制的存款保险制度,但不可思议的是从其建立至1992年的21年中,该制度从未被实施过。

二、现行金融监管体制的弊端及变革原因

第一,以“住专”问题为代表的日本金融业巨额不良债权的出现。不良债权系金融机构呆帐、死帐贷款的总称,进入90年代后,该问题成为困扰日本金融界的难题。据大藏省1995年11月公布的数字,日本的不良债权总额为37.4万亿日元。日兴调查中心推算为55万亿日元,美国议会调查局推算为70～80万亿日元。一些报纸报道的数字高达100万亿日元,甚至有的说有150万亿日元之巨。而根据东洋经济周刊1995年4月8日的资料,如果加上非银行金融机构的不良债权,则总额将达到100万亿日元,相当于GD P的21.5%,全部银行资产的15%。如此惊人的数字不能不驱使我们寻找巨额不良债权的成因,1996年度的《日本经济白书》中认为“在景气扩大的情况下,土地的担保价值上升,金融机关对企业的风险承受程度也相应增大,因此金融机关增加了贷出,企业也增加了借款投入土地交易和建设投资,但当泡沫经济崩溃时,企业的收益恶化,贷款的返还负担加重,又随着不动产担保价值的下降,金融机关的贷款成了呆帐或死帐,不良债权的比重增大。”从这一论述中我们可以看到两个问题:其一,日本不良债权的形成与日本式银企关系是否有必然联系;其二,日本不良债权的形成与泡沫经济内在联系如何。对此并未做深刻剖析,从这个意义上说《日本经济白书》中的追因是表层的,没有触及“内核”。笔者认为内核原因是以大藏省为主体的“一线多头”监管体

制所致。“住专”问题的形成与处理过程,可见一斑。

由于“住专”不能吸收存款,其运营资金的90%要依赖从其他银行贷款。80年代末,在房地产业高额利润的诱惑、刺激下,一些大银行和资金较为充裕的中小金融机构如农林系统金融机构千方百计地向“住专”注入巨额资金,再由“住专”投资于房地产公司。而90年代初,泡沫经济崩溃,房地产价格暴跌,大批房地产公司因之宣告破产,致使“住专”陷入巨额不良债权之中。据官方报告,7家“住专”总贷款余额为10.72万亿日元,其中8.74万亿日元贷给了不动产公司,估计呆帐损失为6.27万亿日元②。

“住专”问题上大藏省为主体的金融监管体制负有重大责任。这是因为:第一,从人事制度看,“住专”的历任总经理等高级干部均由母体银行指派或由大藏省退休人员担任,而这些人相当一部分是不具备具体贷款业务知识和经验的“外行”,为日后“住专”呆帐的形成留下隐患。第二,对“住专”的不良债权问题大藏省早有察觉,却并未实施有效的监管。从大藏省有所察觉的1991年～1992年的第一次调查结果看,当时7家“住专”的不良资产总额为4. 64万亿日元,而到1995年8月第二次调查时,其不良资产达8.13万亿元,不到四年的时间里,不良资产总额增加了约75%。设想如果在地价暴跌,不良资产初现端倪时期,大藏省对不规范经营问题能够及早发觉并采取措施,而不是监而不管,不是在已看出有五家机构迟早要陷入经营危机的情况下,仍然采取放任自流的态度,“住专”问题远没有如此严重。也正是大藏省某些官僚坚信地价会反弹,故而隐匿不良资产的准确数额,预期一切问题都将在地价攀升后迎刃而解,这种官僚主义作风不仅延误了处理不良资产的最佳时机,也将日本金融业拖入困境。大藏省对金融机构的护送舰队方式及维护“银行不破产神话”的金融监管理念,是制约大藏省实施有效监管之根本,也是形成巨额不良债权的源泉。第三,日本经济的“住专”问题实质上是日本泡沫经济的产物,而大藏省对泡沫经济的形成负有重大责任。由于大藏省的官僚主义、低效率的行政体制作崇,才在80年代不适当地降低利率,导致经济过热。在经济过热发展时,又未能及时加以控制,且放任农林系统金融机构继续向住专投入资金,以致住专坏帐进一步加剧。

综上所述,以“住专”问题为代表的日本不良债权的形成归因于日本金融监管当局(主要指大藏省)对银行的过度干预。这种干预造成资金供求价格的扭曲,引发房地产市场价格暴涨,从而导致资金的错误配置,最终造成巨额坏帐的恶果。

第二;大和银行的经营丑闻。巨额不良债权已使日本金融界四面楚歌,无独有偶,在国外进行高收益从而高风险投机失败的“大和银行”事件又被暴光,使日本金融界雪上加霜。

大和银行是日本著名的商业银行,也是全球颇富影响力的第19家大银行,在美国设有17家分行,除向日资企业及地方公共团体贷款外,还进行外汇和债券交易。95年9月其纽约分行的井口俊英因违规买卖美国国债长达11年之久且造成1100亿日元巨额亏损之事被暴光,在日本乃至全球金融市场掀起轩然大波,成为继“巴林银行事件”以来又一大型银行因内部监管不严而招致惨重损失的典型。③

大和银行的经营丑闻反映出银行内部管理的失序,对国际先进金融交易的不适应以及监管机构对海外业务的疏漏等,但最根本的则反映出日本金融体系的闭锁性,突出表现为经

营活动缺乏足够的透明度和公开性。对这种透明度低、公开性差的金融体系的形成,大藏省为主的监管体制是主要缔造者。二战后日本政府极力推行对银行业乃至整个金融体系的保护扶植政策,政策实施的结果,可能在某一时期有助于银行业实力增强,进而满足企业发展日益增长的资金需求。但同时也可能助长银行的依赖心理,使其竞争力下降。由于以大藏省为核心的“金融行政”居于支配地位,金融行政权与监督、审查权合一,行政裁决高于法律或司法判决,从而使银行等金融机构的经营很少面临或承担直接的经营风险或行政风险,其经营活动经常处于非公开或不透明的状态之中。这样,一方面固然可以避免向社会公开一般性的经营困难或事故,但同时也极易引发大型金融事故。④大和银行事件有力地证明了这一点。

以上我们考察了日本金融监管体制的弊端表现,描绘出监管体制变革的现实直接背景,若进行深层次剖析,下列三大要素对监管体制的变革有极为重要的影响力。

1.适应金融业务国际化趋势的要求。战后随着社会生产力的迅速发展及科技进步的加快,世界经济以前所未有的速度获得增长。国际分工的扩展与深化,新的贸易格局的形成,在使国际贸易以更高的速度、更大的规模获得长足发展的同时,也使各国间经济联系更加紧密。现代交通、通讯设施的急剧发展,客观上为各国生产、资本、金融国际化提供了必要的物质手段。自60年代以来,各种类型的跨国银行、区域性国际银行、多国银行集团及各种跨国金融机构纷纷建立,并开展多种形式的业务活动,加快了各国金融业务国际化进程。金融业务国际化意味着更深层次上各国银行资本的相互渗透、交织和融合。随之而来的问题是维护一国金融体系的安全与稳定,不再仅仅是一国自身金融监管当局的职责,越来越具有国际性,。规范国际银行活动的“巴塞尔协议”就是为促进国际银行业的健康发展而产生的。

在日本金融业务国际化趋势不断增强的今天,如何实现大藏省为主的监管体制与国际上通行的“惯例”相接轨,进一步在更广阔领域谋求日本金融业的稳健发展,成为现实性很强的课题。众所周知,日本现行监管体制实质上是一种严格限制、严格保护的体制。在信息过度公开透明可能危及银行乃至金融体系稳定性的借口下,进行自觉地保护与掩盖,从而使信息过度不公开不透明。在防止金融业过度竞争的借口下,有意阻止外国银行进入,使本国银行业竞争意识、竞争能力下降。毫无疑问,此种监管理念及行为是难以合意于西方开放式的监管体制的,也是与国际银行业务监管体制的深化思想背道而驰的,必须进行深刻而全面的变革,否则在原体制下业已形成的一系列扭曲,会通过各种渠道传递给世界各国,造成全球经济金融的扭曲与混乱。

2.适应日本日益强大的经济金融实力。从日本开始走上资本主义发展道路之际起,便面临着相对于欧美的经济发展水平的严重落后局面。依据当时较低的经济发展水平及资本原始积累不充分的特殊国情,选择了一条金融超前发展战略,使“金融成为日本资本主义经济发展的启动器和发动机。”⑤金融在经济发展中特殊的地位和作用,决定了其在幼小时期受到政府极力扶植和保护,受到较为严格的管制。尤其在第二次世界大战后,日本经济遭受到毁灭性打击,整个经济有待重新恢复与发展,需要启动巨额资金,而现实中资金供给严重不

足,为弥合资金供求缺口,政府出面保护和支持银行资本的发展,同时介入到银行业的资金运用中,以期提高资金利用效率。与此相对应,大藏省对银行业的监管既体现出防止银行间相互竞争,也遵循着保护银行业稳健经营、永不破产的原则。

然而,随着日本经济高速增长的完成,至80年代时日本经济金融实力发生了历史性的根本飞跃,日本的国民生产总值在1950年仅仅是109亿美元,20年后的1970年达2000亿美元,1975年突破了5000亿美元的大关,到了1980年又突破了1万亿美元的大关而达到10980亿美元⑥。经济实力迅速增长的同时,金融实力也得到加强。1986年末,日本对外资产额达2158亿美元,是联邦德国、英国两国之和,而美国则净负债2450亿美元⑦。日本一跃成为世界最大的债权国,取代美国成为世界最大的对外直接投资国。与此同时确立了金融大国的地位,对世界金融业发展有举足轻重的影响力。

经济金融实力从弱小到强大的历史性对比转化,赶超欧美目标的实现,给现行的金融监管体制以巨大的影响,使其难以为继。大藏省为核心的“金融行政”对银行业过度保护及直接管制,已经大大降低了日本银行业的效率,本国银行在与外国银行的竞争中劣势越来越显著。另外,大藏省拥有的相对集中而庞大的权力,也越加难以事无巨细地驾驭日益膨胀的金融实体。今后日本作为金融大国将在世界范围内承担至少与其地位相称的越来越多的责任。因此,以封闭性、保护性为特征的大藏省为主体的监管体制必然发生变革。

3.适应日本金融体制改革的进程。战后日本金融体制的建立,既有对战前封闭、保守型金融体制之继承,又涵盖了战后初期特定的经济金融背景,最终形成分工明确、严格的专业化银行制度。这种制度下必然形成对金融市场的控制,呈现出相异于欧美的十分浓厚的政府管制色彩。

西方经济与金融的不断发展,金融创新层出不穷的冲击,原有金融管制在一定程度上损害了各国金融业正常的运行机制与效率,为此70年代以后,世界范围内掀起金融自由化浪潮。日本在继贸易自由化、资本自由化以后,积极审慎的以渐进方式推进金融体制改革,其总体思路是在能够保持对金融调控能力的状态下,放松金融限制制度,以改善其在激烈竞争中的不利地位。与之适应,大藏省为主体的监管体制也要做出相应的变革或调整。随着政府对金融限制的逐步放宽与减少,大藏省所拥有的庞大权力至少在实质上有削减的趋势,大藏省今后在对银行业的监管上要寻找一个最佳的度。放松管制并不意味着不管制,由于管制的放松,银行业竞争加剧,提高效率的同时也增强了金融风险,理应加强监管。从大多数西方金融监管当局的实践看,它们往往在微观层次上放宽了一些限制而在宏观层次上又加强了某些限制。所以金融监管内容的变化必然引发监管重点、监管手段的随之改变。

三、日本金融监管体制的未来取向

90年代日本金融业持续时间长、破坏程度高、连锁反应大的金融危机,使人们对1869年成立之初便担当金融监管职能、迄今已有百年多历史的大藏省持有越来越多的不满和怀疑态度,在日本国内一种很普遍的看法是:日本大藏省的官僚们应对银行危机负主要责任。⑧在大藏省准备动用6850亿日元的国民税金,协助“住专”清偿不良资产的方案公布后,再次引发对大藏省激烈的反对。在民众强烈呼声下,日本国会批准一项计划,准备将权力过

分集中的大藏省的部分权力分离出来,拟定成立一个新的金融管理机构(将银行局、证券局、国际金融局合并成一个金融厅)取代大藏省对银行和金融市场的管理权,改革的目的是让日本金融监管机构更加灵活。这遭到大藏省的极力反对,不久便出台了自身的改革思路,但它只侧重于对当前日本金融市场的管理方式进行变革,并未涉及其权力的任何让渡。如在重建日本金融秩序方面,大藏省提出一方面计划由政府出资协助银行系统摆脱坏帐,另一方面拟定修改“禁止独占法”以推动银行间的合并。不是真正意义上的变革。东京国际大学教授指出:“日本的金融经济应该脱离受大藏省规定的纪律所束缚的“金融社会主义集中制”,而改为确立采用市场机制的“金融资本主义”⑨。这也为金融监管体制改革提供了一个有益的思路。

大藏省为了保留对金融的监控权,防止其权势堡垒的最终坍塌,不仅在理论上积极提出改革设想,实践中更是表现不凡。96年11月21日大藏省向不良债权恶化、自主重建无望的阪和银行下达停业命令,成为战后首次勒令银行停业的“阪和事件”。阪和银行是日本第二级地方银行,对全国性金融影响有限,而大藏省以快刀斩乱麻之势关闭它,一则为展示大藏省彻底整顿日本金融业之决心,表明日本金融业将由过去的保护体制向优胜劣汰的市场竞争机制转变。二则在桥本首相倡议的“六大改革”背景下,果断处理阪和银行,只为给执政党留下“处理工作非常顺利而且透明度很高”的印象,从而保留大藏省对银行的检查、监督等行政职权。大藏省展示的改革决心与理念,只不过是恐惧其监管权坍塌的本能反应。伴随着对大藏省改革的进行,其监管金融的权力最终将游离出来,一个直接结果是日本银行的独立性获得进一步提高。今后,中央银行的负责人应注重掌握金融市场的变化,并针对具体情况实施科学监管,“脸色”行事。就世界范围看,各国银行监管体制和机构无论多么复杂分散,中央银行在这一工作中的地位和重要性都在日益加强,特别是在除开注册、登记以外的日常大量专业性监管工作方面中央银行具有天然的优势。βκ而且只需审查一下现代银行监管工作的指标体系和检查监督方法就会发现,银行监管工作已日益成为货币政策的一种选择性工具,并同宏观经济的发展和稳定紧密相联系。从这个意义上说,日本有很大可能选择建立以日本银行为主体的金融监管体制。

注　释:

①江曙霞:《银行监督管理与资本充足性管制》,中国发展出版社,第161页。

②张继业:《浅议“日本住专”对日本政治、经济的负效应》载于《现代日本经济》,1996年第4期第24页。

③阎坤:《日本“大和银行事件”剖析》载于《日本学刊》,1996年第2期第44页。

④李晓:《再见,日本规则》载于《国际经济评论》,1997年1～2,第52页。

⑤βκ白钦先:《比较银行学》,河南人民出版社,1989年版,第171、378页。

⑥⑦金明善:《日本经济昨天?今天?明天》,1992年版,辽宁民族出版社,第233、237页。

⑧《国际商报》,1996年10月7日第三版。

⑨殷小茵:《日本的银行巨额坏帐的影响及教训》载于《国际金融研究》,1996年第6期38页。

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