《国务院机构改革方案》金融监管体制改革的解读
当前各国金融监管体制安排及其变革
当前各国金融监管体制安排及其变革——兼论金融监管体制安排的理论模式The Institutional Arrangements of Financial Regulation and Supervision across Countries——The Theoretical Framework for the Institutional Arrangements项卫星李宏瑾内容提要近年来，有关金融监管体制安排的讨论逐渐成为国内外学术界讨论的热点。
从20世纪80年代后期开始，以1997年英国成立金融服务管理局为标志，各国出现了分离中央银行监管职能并成立综合性金融监管机构、实行统一的金融监管体制的新趋势。
本文首先对此进行了初步的考察。
从理论上讲，目前学术界对金融监管体制的设计提出了三种主要的理论模式：机构型监管、功能型监管和目标型监管。
本文第二部分对这三种理论模式的利弊进行了分析。
笔者希望本文的研究能够为我国银监会成立以后新的金融监管体制的健全和完善起到积极的作用。
关键词金融；监管；体制安排如果从1720年英国针对本国“南海泡沫”事件和法国“密西西比泡沫”事件而颁布旨在防止证券过度投机的《泡沫法》算起，人类金融监管的实践至少进行了几百年(白钦先，2000)，金融监管理论也随着经济、金融的发展和经济学的成熟而成熟。
然而，金融监管体制安排问题，往往并非人们关注的重点。
1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，统一负责对各领域金融活动进行监管。
虽然早在此之前的80年代中后期，北欧各国和加拿大也都对金融监管体制进行了类似的改革，但作为在主要国际金融中心进行的首次尝试，国际金融界对英国的此项改革予以了极大的关注，学术界有关监管体制的讨论也逐渐多了起来。
随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革；欧盟的荷兰、爱尔兰等国和南非、以色列以及一些新兴市场国家(如泰国和墨西哥)也开始就这一问题进行咨询和讨论1。
金融监管体制的模式与理论
金融监管体制的类型从金融监管形成以来，随着金融监管逐渐改革，以及各国经营模式的不同，产生了各种各样的金融监管体制。
这些监管体制可以大致分为三类模式：一种是根据金融监管权力的分配结构和层次划分的金融监管体制的模式，一种是根据监管主体数量划分的金融监管体制的模式另一种是按功能和机构划分的金融监管体制的模式。
每种监管模式都有自己的利弊。
因此目前来看，发达国家大多采用的是多种模式相结合的方式进行金融监管。
下面来具体介绍一下这三大类金融监管体制的模式。
（一）根据金融监管权力的分配结构和层次划分的金融监管体制的模式该模式下主要有三种金融监管体制，它们分别是1．双线多头的金融监管体制2．单线多头的金融监管体制3．集中单一的金融监管体制1．双线多头的金融监管体制这种监管体制下，中央和地方两级都对金融机构有监管权，即所谓“双线”；同时每一级又有若干机构共同行使监管职能，即所谓“多头”。
它具有下列优点：能较好地提高金融监管的效率，防止金融权力过分集中，因地制宜地选择监管部门，有利于金融监管专业化，提高对金融业务服务的能力。
因此适用于地域辽阔、金融机构多而且情况差别大，或政治经济结构比较分散的联邦制国家。
如美国和加拿大。
但是这种多头结构容易造成管理机构交叉重叠容易造成重复检查和监督，影响金融机构业务活动的开展；金融法规不统一，使不法的金融机构易钻监管的空子加剧金融领域的矛盾和混乱；降低货币政策与金融监管的效率。
2.单线多头的金融监管体制单线多头的体制指全国的金融监管权集中在中央，地方没有独立的权力，在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的监管。
这种模式反映这些国家权力集中的特性和权力制衡的需要。
单线多头的金融监管模式的优点是：有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但需要各金融管理部门之间的相互协作和配合。
德国、法国均属这种模式。
从德国、法国的实践来看，人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间配合是默契的富有成效的。
加快深化地方金融监管体制改革
加快深化地方金融监管体制改革3月10日，国务院机构方案获得十四届全国人大一次会议批准。
根据方案，我国将进行金融监管体制，其中深化地方金融监管体制是内容之一、地方金融监管体制的重点，是科学合理界定中央和地方政府在地方金融监管中的职责。
下一步，应以国务院机构的实施为契机，加快完善地方金融监管体制，推动中央和地方加强金融监管协调，更好地防范化解区域性和系统性金融风险。
现实需要地方金融监管，是指中央和地方政府根据法律法规，对地方金融市场、金融组织、金融行为实施监督和管理。
前几年，随着金融管制放松，我国小额贷款公司等地方金融组织发展较快。
在互联网浪潮之下，以P2P网贷为代表的网络借贷平台更是一度野蛮生长。
尽管产生这些非正规金融机构来自于市场需求，但未纳入监管的地方金融组织和类金融机构过快扩张，显性和潜在的金融风险不断累积。
近年来，地方性金融产业迅速发展所带来的潜在不稳定性和风险问题，开始成为影响地方金融运行效率和金融安全、决定地方金融能否健康发展，甚至是地方经济与社会能否保持稳定的重要因素。
出于应对地方金融组织迅速增长、金融行为日益多元及金融风险加快暴露等现实需要，我国在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，逐渐将地方金融监管的部分职能及风险处置责任交由地方政府承担，金融监管在事实上由“单极单层”体系转向“单极多层”体系，地方金融监管问题由此而来。
2002年，上海市率先成立金融服务办公室；2023年起，各地金融办开始在职权、编制、机构设置上走向独立。
截至2023年底，所有省级政府都成立了金融办。
2023年，北京市将金融办升级为金融局。
2023年以来，各省将金融局（办）升格为地方金融监督管理局，以加强对地方金融组织的监管。
与此同时，部分省份以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例。
总的来看，近年来我国自下而上探索优化地方金融监管体制，取得积极进展，加强了对区域性金融风险的化解，也推动了地方金融业发展。
但在当前日益复杂的金融环境下，我国地方金融监管还存在着诸多不足和问题。
我国银行的体制
我国银行的体制我国的银行体制中共中央十一届三中全会的召开兴起了我国经济的体制改革和对外开放的波澜壮阔的大潮。
在这个过程中，金融体制改革和金融的对外开放则是这一潮流中的一支重要的支流。
对这一支流的剖析，不仅有助于我们加强对我国经济改革开放潮流的认识，更是我们籍以判断其未来走向的必要依据。
所谓金融体制实际上就是所有金融活动的运作方式、组织结构和制度安排等要素的总和。
具体而言，金融体制由金融机构体制、金融调控监管体制和金融市场体制组成。
本文对我国金融体制改革的分析将分别从这3个方面进行展开。
一、我国的金融机构改革（一）我国中央银行的形成及其发展从建国初期到1978年间，我国的金融体制在本质上表现为“大一统”的银行体制。
在这一时期，中国中国人民银行作为唯一的一家银行既承担了“中央银行”的管理职能，集中管理和分配资金，又从事“商业银行”活动，办理吸收存款和发放贷款的业务，集现金中心、结算中心和信贷中心于一体。
[1]这种“大一统”的银行体制显然与改革开放的市场化目标相抵牾。
因此，金融体制改革的第一步，只能以建立完整的中央银行制度为发端。
1979年，先是中国农业银行，继而是中国银行从中国人民银行分设出来。
这两盈利性机构，既造成不小的损失，又与其宏观管理的职责相冲突，削弱了中央银行的威信；同时，由于当时实行中国人民银行与财政部利润分成的预算制度，强化了中国人民银行的利润动机，扭曲了中国人民银行的行为。
此外，专业银行继续承担着某些政府功能，如办理政策性贷款等。
为了扭转这种状况，1993年12月，国务院下发了《关于经济体制改革的决定》，提出把中国中国人民银行办成真正的中央银行。
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，中国人民银行作为中央银行的地位、性质和职能得到了更为明确、详尽的法律规定，廓清了以前的许多模糊认识，并对中国人民银行的行为制定了限制性条款，如不得对金融机构的帐户透支，不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，不得向任何单位和个人提供担保等。
36高级经济师金融专业考点梳理第7章-金融监管体制改革与现代金融监管框架构建-第2节
第二节现代金融监管框架构建【本节知识点】【知识点】现代金融监管框架的内涵及构成要素【知识点】我国推进金融监管框架改革的主要举措与成效【本节内容精讲】【知识点】现代金融监管框架的内涵及构成要素总述：金融监管框架是现代金融的重要组成部分，理顺监管机制、构建完善的现代金融监管框架，是我国实现实体经济发展和金融风险防范化解过程中不可缺失的重要一环。
一、现代金融监管框架定义是指符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的一系列监管制度安排。
二、现代金融监管框架的构成要素协调统一监管、加强宏观审慎管理、重视行为监管与功能监管、加强金融基础设施统筹监管等。
（一）协调统一监管1.横向协调：指中央金融监管部门之间的政策配套与呼应。
增强金融监管的横向协调是建设现代金融监管体系的必然要求。
2.纵向协调：指中央与地方增强金融协作，促进中央顶层制度设计落地，形成监管合力。
优点：使金融监管体系更顺畅、高效，保障中央制定的监管政策在地方能有效执行，避免出现监管真空，并保证执行力度的一致性。
（二）加强宏观审慎管理我国金融监管改革的趋势：微观审慎监管→宏观审慎监管→宏观与微观审慎监管协调。
1.微观审慎监管：为控制个体风险，避免单个金融机构发生危机，从而保护金融参与者的利益；2.宏观审慎监管：为确保整个金融体系的稳定，防范系统性金融风险，减少金融危机带来的宏观经济损失。
为了审慎管理的协调性，构建现代金融监管框架，有必要强化央行在宏观审慎管理方面的突出地位和作用。
（三）重视行为监管与功能监管1.重视行为监管体现了“双峰”监管理念。
“双峰”：（1）实施审慎监管来维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防范系统性风险；（2）实施行为监管来纠正金融机构的机会主义行为，防止欺诈和不公正交易，保护金融参与者利益。
2.功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管，是对产品的横向全链条实行的穿透式监管，目的在于消除监管套利，缓和监管职能冲突，减少监管真空及监管重叠，提高市场效率、促进公平竞争。
中国社会主义金融监管制度的制度优势及改革趋势探讨
目录中国金融监管制度优势及改革趋势探究 (2)一、引言 (2)二、我国监管体制简述 (2)三、我国现行金融监管体制的优势 (3)（1）分业经营 (3)（2）提高监管效率 (4)（3）分业监管体制更加专注 (4)（4）适合中国金融发展现状 (5)四、中国现行监管体制的挑战 (5)五、改革建议 (6)● 放宽市场，允许混业经营 (6)● 由静态监管转向动态监管 (6)● 完善金融监管体系 (6)六、参考文献 (7)中国金融监管制度优势及改革趋势探究一、引言当前世界上的金融监管制度包括：单一监管制度、双线多头监管制度和一线多头的监管制度。
一个国家的金融监管制度一般而言是和一个国家的金融发展状况，历史文化，社会制度、金融发展状况等诸多状况相匹配的。
比如，美国人对自由的强烈要求和对银行的强烈的不信任以及对专制独权的反对使得美国商业银行实行双线的监管制度。
美国中央银行和洲当局对商业银行分别进行监管，二者互不干涉。
而美国的商业银行也会选择在州当局注册成为州银行或者在美联储进行注册成为国民银行。
而后来州银行也可以在美联储进行准备金存款并且享受美联储的最后贷款人的待遇，这也使得美国的双线的监管体制更加稳固。
因此，我国的金融监管制度不一定是最好的，但一定是最符合我国国情，体现我国经济体系优势的。
二、我国监管体制简述我国监管体制是在《中国人民银行法》规定下的以中国人民银行负主要监管职责的监管体制。
目前，我国金融体系是金融分业体制，监管权力和监管体系由人民银行法、证券法、保险法、银行监管法、商业银行法进行规定的监管体系。
我国现行监管体制为“一元多头”：主要监管权力掌握在政府手中，银监会、保监会、证监会分别对银行业、保险业、证券业进行监管。
中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。
这种监管制度是以中国人民银行为核心，统领全国金融体系的监管系统，对银行、信托业进行重点监管，给证券业和保险业的监管给出意见，保证金融系统的顺利运行。
金融监管体制改革 “四问”
金融监管体制改革“四问”作者：尹振涛来源：《金融经济》2018年第05期“三层+双峰”将是未来中国金融监管体制改革的方向。
《国务院机构改革方案》对金融监管体制改革做出了重大部署。
改革后的金融监管框架表现为“一委一行两会一局”体制结构，即国务院金融稳定发展委员会（一委），中国人民银行（一行），中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会（两会），以及各地金融监管局（一局）。
一问：为什么将银监会和保监会合并？近年来，随着中国金融市场的不断深化和外化，金融创新过度、金融混业过乱、金融集团过大等问题不断显现，加之处在中国经济“三期叠加”的特殊阶段，宏观风险和金融风险处于一个不断累积的过程。
此时中国系统性金融风险主要表现在三个方面，即金融与实体经济、金融与房地产以及金融体系内部，其中金融体系内部风险尤为突出。
随着经济增速的放缓，实体经济资本回报率下降，民间投资增速被“冰冻”，大量资金没有进入实体经济，而滞留在金融体系内自我循环，导致风险在金融体系内部被固化。
此外，同业业务、表外理财、非标资产、交叉性金融产品等影子银行业务造成资金空转，影响货币政策调控，监管套利特征明显，进一步侵蚀了金融体系自身的稳定性。
近年来，在保险业新“国十条”及鼓励险资运用的政策推动下，保险资金配置范围不断扩大，与银行之间的资金交流规模也日益扩大，业务交叉尤其严重。
同时，我国重要的系统性金融机构多分布在银行和保险业，混业经营下的监管缺失等问题容易滋生系统性金融风险。
因此，两者的合并符合防范系统性金融风险的要求。
同时，银行业和保险业的业务模式和监管理念趋同，便于尽快的实现协调统筹目标。
银行和保险的大多数主营业务都属于间接融资，而证券市场属于直接融资，不同的融资模式决定了其风险担当机制存在明显差异。
就监管理念而言，银行业监管和保险业监管均强调资本充足率和流动性管理，巴塞尔资本协议Ⅲ和中国“偿二代”保险监管制度有异曲同工之处。
而证券行业监管更加强调公平市场秩序与、信息披露及投资者保护，与针对机构合规监管的银行业和保险业存在显著不同。
论我国金融监管体系存在的问题及对策_张颖
心。
尤其是在我国加入WTO 之后，进程进一步加快。
基础差、问题多、压力大，融业不容回避的现实，着巨大的压力和挑战。
因此，对我国金融监管中出现的问题及其原因的剖析，以及完善我国金融监管体系，对提高我国的金融风险防范和化解能力，具有现实的指导意义。
一、我国金融监管概况2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立。
同年12月7日，第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，并于2004年2月1日起正式施行。
三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。
三部银行法的颁布和实施，标志着我国现代金融监管框架的基本确立。
根据修订后的《中国人民银行法》，中国人民银行的主要职责是：“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。
”至此，我国金融监管将分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会四个机构分别执行。
为确保四部门间在监管方面的协调一致，《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
我国金融监管走过了由过去人民银行“一统天下”到逐步转化为现在的人民银行、银监会、证监会、保监会“四分天下”的格局。
从总体上看，中国银行业监督管理委员的成立，标志着我国现行分业监管体制的正式形成，也就是说，中国现行金融监管体制是一种单层多头的分业监管体制（见表1）。
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《国务院机构改革方案》金融监管体制改革的解读
近日，全国人大审议了《国务院机构改革方案》，对金融监管体制改革做出了重大部署，主要强调了三个方面：一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营发展趋势，“组建中国银行保险监督管理委员会”，集中整合监管资源、充分发挥专业化优势，落实功能监管并加强综合监管，提高监管质量和效率。
二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，使监管部门专注于监管执行，提高监管的专业性有效性。
三是强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”，为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要基础。
一、坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营趋势，合并银监会与保监会
银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。
我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。
一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。
二是银保合作
不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。
在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。
银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。
银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。
例如，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。
在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。
二、分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，使监管者专注于监管执行，提高监管专业性有效性
我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。
正如IMF金融稳定评估指出，中国金融乱象与监管和发展不分有很大关系。
这是习近平总书
记在第五次全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的重要背景。
此次会议决定改革金融管理体制，分离发展与监管职能，金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性。
人民银行承担的重要发展职能包括：一是统筹金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制本部门发展规划，以实现发展与监管职能分离；二是统筹金融业立法，金融立法不再各自为政，避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题；三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。
分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。
一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。
监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。
二是有利于防范化解系统性金融风险。
在金融业综合经营趋势明显的背景下，金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围，以近年来快速发展的万能险为例，其资金链条可能横跨银、证、保多个行业，从单个监管部门的角度看，都监管合规、风险可控，但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。
因此，由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，
负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。
三、强化人民银行宏观审慎管理职能，落实“三个统筹”
从2008年全球金融危机后的国际监管改革经验看，主流做法是强化中央银行的宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体制。
第五次全国金融工作会议明确要求“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。
习总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司…统筹监管重要金融基础设施…统筹负责金融业综合统计”的“三个统筹”的改革要求。
强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”是保证金融安全、“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。
一是人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司。
人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定，并具备检查权、处罚权，对高管的人事任免具有否决权。
二是人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施（含各类金融资产登记托管机构），对金融交易所主要业务规则制订修改人
民银行具有否决权。
三是人民银行统筹负责金融业综合统计。
涉及宏观调控、系统性风险等重大问题时，人民银行可根据履职需要进行直接数据采集。
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