联合国维和行动困境与出路

联合国维和行动：困境与出路

万震

2013-01-20 11:35:45 来源：《国际观察》(沪)2007年6期

作者简介：万震,上海政法学院国际法商系讲师，武汉大学国际法研究所博士研究生。（上海201701）

内容提要：联合国维持和平行动已经过近60年的风雨洗礼，后冷战时期的维和实践呈现出许多新的特点，然而却面临着财政困窘、立法缺位、预防性部署、传统规则濒临消解等重重困境。本文力图寻求财政解困途径，提出立法规制建议，全新解读传统规则，从而探究维和行动未来发展的出路。

关键词：联合国维持和平行动改革

传统意义上的联合国维持和平行动（United Nations Peacekeeping Operations，以下简称维和行动）是由联合国统一指挥，由军事人员参与并通过非武力行动协助在地区冲突中保持和恢复国际和平与安全的行动。①维和行动是由联合国首创和发展的，迄今为止，联合国已先后在亚、非、欧、拉美等地区进行维和行动61次，目前正在进行的维和行动还有15项，参加维和行动的总人数为98834人。从1948年至2006年6月30日止，维和行动总开支约为 415.4亿美元。②

然而，尽管维和行动已走过近60年的历程，《联合国宪章》（以下简称《宪章》）却并未对其做明确的界定。维和行动既不同于《宪章》第六章规定的和平

手段，也不同于第七章规定的强制手段，它介于和平解决争端与强力维持和平之间，其性质既不能完全取代第七章所规定的强制措施，又超出了宪章第六章和平解决争端的办法，是动用军事人员但不动用武力的行动，是维护国际社会和平与安全的创新举措。由于维和行动在实践中起到了填补第六章和第七章空隙的作用，因而前联合国秘书长哈马舍尔德将其称为“六章半行动”。③

一、当前联合国维和行动存在的问题

随着维和行动实践的发展，后冷战时期的维和行动呈现出许多新特点，同时也使以往并未凸显的问题变得愈加尖锐与棘手。目前，联合国维和行动主要存在以下问题：

（一）维和行动的财政窘境

长期以来，缺乏独立、充足、稳定的经费来源，是联合国维和行动所面临的最直接、最棘手的难题之一。一般而言，联合国维和行动的经费有两大来源，一是由当事国承担；二是由联合国各会员国承担。它具体有三种形式：第一，从会员国缴纳的经常预算中开支；④第二，特别摊款，即采取义务制，由成员国按联大规定的固定比例分摊，安理会常任理事国承担大部分摊款。摊款筹齐后，建立专款专用的“联合国某项行动特别帐户”，这一渠道成为联合国维和行动经费的主要来源；第三，自愿捐助，包括出兵国自付费用。

近几年来，联合国维和行动经费短缺现象日益严重，截止2006年12月31日，维和行动应收欠款约为19亿美元。⑤美国成为最大的拖欠国。从表面来看，维和经费捉襟见肘，主要由于两方面的原因：其一，随着维和行动次数增多，规

模扩大，费用随之急剧上升；其二，大多数会员国（尤其是某些大国）不履行对维和行动的财政义务，拖欠维和经费的行为屡见不鲜。然而，更深层次的原因在于，某些国家、特别是承担维和主要财政义务的国家，出于对本国政治、经济等多重因素的考虑，对某些维和行动没有一以贯之的热情和支持度，当本国的国家利益与国际社会的利益不一致时，难以保证这些国家恪守其所承担的法律或道义义务。例如，从克林顿执政时期开始，美国国内已经出现把联合国维持和平行动视为“额外负担”的趋势，是否参与维和行动要经过严格的选择。美国“新孤立主义”思潮有所抬头时，美国国内减少本国对国际事务介入的呼声很高。正是在这种情况下，1994年5月5日，当时的美国总统克林顿签署了限制美国参与维持和平行动的《第13号总统令》，其中规定美国应在本国利益受到威胁，或在国际和平与安全遭到破坏时，或在两种情况同时出现时，才能参加联合国维持和平行动。⑥该令出台，势必减少美国所承担的维和经费。

（二）维和行动的立法缺位

后冷战时期，维和行动不论从数量、范围，还是从职能而言，都以前所未有的势头迅猛发展，这一方面凸显了国际社会对维和行动需求的大幅度上升，对以往的维和行动是有力的肯定；但另一方面，维和行动很大程度上来源于具体的实践，维和行动成文法律规则的缺位，给实践带来日益突出的问题。实践中确立下来的不成文的维和法律规范具有不确定性，被突破之后，维和行动的行为规则就具有一定的不可预见性。例如，传统意义上被一致认同的维和规则——中立原则、非武力原则、同意原则等，在实践中都不同程度地被逾越、被动摇，明确的维和行动范式急需通过正式的立法行为加以确立。尽快出台联合国维和行动法律规范成为理论和实践的双重需求。

（三）传统维和规则的突破

1.最小限度使用武力或不使用武力原则的松动。前联合国秘书长德奎利亚尔曾形象地称维和行动是“无战斗之敌、无战胜之地、武器用于自卫、效果靠自愿合作”的“和平加威慑”的解决争端和冲突的手段。⑦在实践中，根据惯例，维和行动人员一般由维和部队、维持治安的警察部队、监督选举的观察团等共同组成，其中的文职人员也占一定的比例。传统的维和部队只能佩带轻武器用于自卫，维和部队及其官兵只有在“遭到攻击”，或履行职责“受到武力阻碍”时，才可使用“最低”限度的武力。“蓝盔人员应当永远把使用武力视为最后手段。”⑧

然而，随着维和行动职能范围的扩大，维和部队肩负更多的使命。在这过程中，出现了程度不同的对维和人员进行武力攻击以及给维和行动带来负面影响的暴力事件。例如，在安置难民、发放救济物资过程中出现的武力哄抢等行为；1995年5月波黑塞族扣押300余名维和人员作为人质；以及克罗地亚军队进攻联合国保护区克拉伊纳，打死、打伤并俘虏维和人员等。⑨此外，在维和部队执行诸如收缴武器、缉捕冲突中的派别头目、实施安全保护、封锁、制裁等任务时，也在所难免地要动用武力。

2.同意原则的挑战。作为对国家主权的尊重，同意原则是传统的维和规则的基本规范之一。是否需要实施维和行动，应以“当事国同意”作为基本出发点，同时，也应得到出兵国的认同。然而，随着维和实践的发展，冲突地区的局势呈现出更为复杂的局面。某些需执行维和任务的冲突地区，主权的执政实体已不复存在，或种族和派系斗争十分复杂，出现权力真空的局面（如索马里），或冲突地区有可能出现大规模种族屠杀等侵犯人权的国际罪行时，同意原则的主体已不存在，或同意原则的实施已不具备客观条件，此时，维和的同意规则已然难以维

持其原有的全部内涵。

3.不介入原则的新发展。传统的维和基本规则建立在维和大多针对的是国与国的冲突基础上，强调中立、公平、不介入当事国内政、不作价值判断等原则。它与国际法的基本原则之一的不干涉内政原则相吻合。但是，从目前的实践来看，冲突大多来源于国内而非国际。例如，从1992年到1995年，在联合国采取的11项维和行动中有9项是处理国内冲突。况且，维和行动应对国内冲突的实践呈上升趋势，其维和效果不一：富有成效的，如莫桑比克、柬埔寨等；处境堪忧的，如前南斯拉夫、索马里等。⑩

此外，维和行动还存在其他问题，如维和行动的决策机制问题、维和行动的人员和物质供应、储备问题、维和人员的特权与豁免问题、维和人员的违法责任追究和承担问题、区域组织和非政府组织参与维和的问题、大国介入对维和行动的影响问题、维和成效的评估问题、维和与人道主义干涉的关系问题等等。

二、联合国维和行动的改革与完善

对后冷战时期维和行动出现的新问题，我们应当辩证地对待，既要对维和规则进行改良和发展，又要对维和规则予以坚持和维护。

（一）维和行动财政困境的解决途径

如何缓解和摆脱联合国维和行动所面临的财政困境，为充实维和经费寻求一条可行性途径，成为各方普遍关注的焦点，同时也是改革和推进维和行动的关键所在。笔者认为，解决联合国维和行动的财政问题，可以从以下两方面着手：

1.在现有的框架和体制内，着力落实会员国所应当承担的财政义务

(1)应当大力倡导和反复重申会员国善意履行《联合国宪章》义务的基本原则，缴纳会费、包括维和经费是会员国理应承担的法定职责。

(2)建立一定的关联和推进机制，使会员国缴纳维和经费不单只是外在强加的硬性要求，同时也有其自身内在的利益诉求。如何在较大程度上使相关国家的利益与国际社会的利益趋同化，寻求两者的契合点，成为提升维和参与热情的内在动因。例如，把维和行动参与国的国家经济利益与承担维和任务相结合，建立一定的“维和红利”机制，使维和行动的参与程度与其经济上的可能回报成正向关系。进一步而言，在维和行动开展期间，不妨把联合国的后勤保障合同等存在经济利益的项目，在同等条件下，优先考虑与维和行动的参与国进行合作。当然，在此应当避免以维和参与程度作为单一的考量尺度，更重要的是，不能把维和行动经济化、利益化，否则将与维和的初衷背道而驰。

(3)建立一定的惩戒机制。对于持续一定时间、有能力却拖欠维和经费摊款达到一定数额的国家，剥夺其在联合国大会等机构的表决权。同时，还可以根据相关国家拒不履行维和财政义务的程度，限制其在某些国际组织的行为能力。

2.进一步拓宽维和经费的筹集渠道，实现经费来源的多元化。在现有制度安排下，维和经费来源依赖于国家的缴纳和捐款，联合国自身并没有掌握自有的成长性维和资金。一旦会员国不交纳应缴的维和经费，而外来捐款也有限的情况下，维和资金势必短缺。所以，可以尝试建立维和自有资金。这项资金一方面可以来源于联合国的固定拨款，设立维和独立基金，作为维和行动的储备金和准备金。

(11)另一方面，不妨尝试由世界银行等金融组织设立专项拨款，在金额和其他条件成熟的情况下，建立维和投资银行，由作为联合国专门机构的国际金融组织进行专业理财和风险管理，其经济收益将充实维和经费，使之逐渐成为维和经费的主要来源，从而形成一个良性循环的机制，逐步减少维和经费对联合国会员国的依赖。另外，也可尝试由联合国向国际金融机构申请低息或无息贷款，缓解维和经费短缺的压力。

（二）维和行动的立法建设

由于维和行动不仅关乎联合国这一国际组织，而且在更大程度上与各主权国家存在密切的关系，因此，联合国维和行动的立法建设应从国际法和国内法两个角度加以考虑。

1.应以多维度、多层面的立法思路，循序渐进地确立维和行动的国际法规范

(1)修改《联合国宪章》，明确维和行动的法律定位。对于维和行动建立和存在的《宪章》依据，一直存在多种不同的主张，有的以《宪章》第6章或第7章有关条款为依据，有的以《宪章》的宗旨和原则为依据，有的以1950年的《联合国维持和平决议》等联合国文件作为法律依据，有的以实践中的习惯规则为依据，还有学者认为应当从维持和平行动的性质和基本特征出发，把《宪章》的第1条第1款、第36条第1款和第40条看成一个整体，作为维和行动的法律依据。

(12)尽管可以对上述《宪章》的相关条款进行一定的学理解释和推定，但是很显然，《宪章》并没有关于维和行动的明确规定，相应地更加缺乏维和行动的具体实施细则。因此，修改《宪章》、增加对维和行动的相关规定，成为国际法层面弥补维和行为规则空白的可选择途径之一。原则上，应当把目前《宪章》中有关

维和行动的所谓“暗含权力”改为“明示权力”，进一步明确维和行动的法律定位。

(2)以联合国大会或安理会决议的形式，逐步确立维和行动的一系列行为规范。以往，联合国维和行动的大多数规范均来源于具体的维和实践，对此，应当尽速地以大会或安理会决议的形式，对与维和行动相关的法律问题进行确立，如维和行动的界定、职能范围、经费来源、组建模式、安理会、大会、秘书长在维和问题上的分工、合作及权限划分、维和部队成员的违法责任及特权与豁免问题、维和部队的法律地位问题，以及实践中出现的相关新问题等。

(3)出台《联合国维持和平行动国际公约》，确立维和行动的全面规则。在修改后的《联合国宪章》和上述联大和安理会关于维和行动决议的基础上，在立法条件成熟的时机下，应出台《联合国维持和平行动国际公约》。该公约应定位为维和行动的国际法典，公约内容应当涵盖维和行动的各个方面，从而确立一套既包括总的维和行动的行为准则，又含有具体操作细则的联合国维和行动制度，形成一个规范化、体系化的成文法规则。

2.联合国各会员国应根据上述维和行动的国际立法，相应地修改本国国内法的相关规定。在国际法层面确立维和行动的法律规则之后，接下来应从国内法着手，把国际法的相关规则加以吸收和转化。这一方面可以更全面地实施维和行动的法律规范，另一方面，也能尽速地解决各国部队和文职人员参加联合国维和行动的国内法依据问题。

（三）对传统维和规则的思考

1.最低限度使用武力原则的革新。如何在原则上坚守维和的最低限度使用武力规则，同时也兼顾实践中出现的新问题、新需求，对维和武力使用的场合做适度地扩展，是目前急需解决的问题。维和部队是“非武力的武装力量”，对其传统的最低限度使用武力原则进行革新，可以参考下列构想：

(1)把握维和初衷，总体上仍坚持最低限度使用武力原则。维和的基本出发点是“维持和平”而非“制造和平”，以此维和本意为出发点，维和部队应不偏袒冲突的任何一方，不进行对错判断，保持中立和公允，其所使用的武力仅以“维持”和平局面为必要限度。不提倡盲目而任意地突破维和所需，将使用武力的范围无限度地扩大。

(2)适应维和所承担的新使命，应对最低限度使用武力原则进行重新审视。目前，实践中的维和任务已经不仅仅限于传统的几大领域，新的维和使命使维和行动面临更为复杂的局面，处理的问题也更为棘手。它所面对的除了冲突各方的正规军以外，还有许多非主权实体、种族集团的对抗，国家的分裂、领土的纠纷、民族的矛盾，使维和部队难以单纯地恪守不使用武力原则。在柬埔寨、索马里、波黑等地区，扣押和攻击维和人员、武力抢夺武器和车辆等事件时有发生。为执行维和任务、保护自身和需保护人员的安全，消极地不使用武力或最低限度地使用武力已实难达到效果。因此，维和部队的武器装备已不再局限于轻武器，装甲车、坦克、机枪、火炮等已有配备，如“联合国驻伊拉克和科威特观察团”、驻马其顿的“联合国预防性部署部队”等均为武装部队。武器装备的加强提升了维和部队的威慑力，能更为有力地保障维和目标的实现。

此外，对维和行动武力使用仅限于自卫这一规则，亦应当做出一定程度的扩展性理解。武力的使用应当以实现维和任务作为衡量标准，应适当强化这一理念，

以武力使用的目的性作为考量尺度相较原有的自卫理论更为宽泛，能够在一定程度上给予维和人员在实践中更为灵活、有力的行动空间。但是，必须从行为决策的程序上、行为的出发点上保障不轻易、随意地使用武力，防止滥用这一规则。对此，国际法上合法使用武力的规则应当在此得到原则上的比照适用。

总之，维和行动是否实施武力行为，应当以自卫与维和目标的实现作为判断标准。如果采用一定的武力将更有益于维持和平局势，武力就不应当仅局限于自卫和最低限度。当然，维和行动的使命是以维持冲突地区的和平状态为依归，武力因素的增加可能在某种程度上触发冲突、激化矛盾，所以，一味推崇动用武力以实现维和目标是危险的、不恰当的，任何超越所需地使用武力的行为将走向维和的反面。因此，如何从制度上保障武力维和不被滥用，辅之以决策程序的高效和完善，从而推进审慎而有限度地使用武力，应当成为维和行动改革的关键所在。

2.对同意规则的思考。传统的维和同意规则与尊重国家主权原则相协调一致，但是由于冷战后冲突地区出现新的复杂形势，在诸如国内不存在符合国际法的主权实体等情况下，同意原则已悄然出现渐变。

然而，从总体上来说，同意原则仍应作为维和行动的基本规则之一。对于同意原则的不遵行只能是个别例外，不能扩展为通例。而且，这一例外也必须建立在审慎考量的基础上，应当以联合国作为判断的主体，以安理会作为判定的核心。联合国应当客观评估冲突局势，审时度势地派出维和部队。此外，还需注意的是，“同意”的认定必须建立在当事国真实意愿的基础上，实践中出现基于非自愿意思的真实表达，以及出于权宜之计的考虑而表示的同意，都使维和行动陷入反复和波动的困境。

因此，针对同意原则应当遵行下列基本规范：一是原则上仍然坚持同意原则作为当前维和实践的指导规范；二是在联合国安理会的判定之下，在极个别的个案中，允许对同意原则的一定超越，但此特例不成其为对同意原则新的普遍性实践；三是同意的作出需考察其本质的有效性和长效性。

3.对中立、不介入原则的思考。冷战结束以来，随着国际和地区性冲突的性质的变化，国内冲突呈现上升趋势，维和行动中的中立、不介入原则面临新的挑战。当前，某些维和实践难以避免不涉及一国国内事务，如何遵行中立和不介入规则，是理论和实践领域均需应对的棘手难题。

(1)应强化中立、不介入原则的核心地位，严格加以遵循。从原则上而言，这是国际法基本原则之一——不干涉内政原则的体现和需要，也是当前复杂的冲突形势的需要。

(2)维和行动介入国内冲突、执行维和任务，并不意味着对中立和不介入原则的违反。关键在于如何恪守中立、不介入原则的本质，对于国内的冲突当事方的矛盾和争端不进行实体判断。

(3)维和行动应对国内冲突时，更应把握好其中立尺度，力求避免从中立方转化为冲突方，激化矛盾。这是对中立和不介入规则提出了更高的要求和考验，而不是意味着可以抛弃和背离该原则。

因此，国内冲突的急剧增加，虽然给维和行动提出新的课题，但这一新因素的产生并未根本颠覆维和的基本规则，相反，对严格遵循维和的传统规则提出了更高的要求。

三、结论

综观维和行动的发展历程和当前现状，可谓机遇与挑战并存，困境与前景同在。一方面，原则上应遵循维和的几大基本规则；另一方面，应适度发展已有规则应对新的维和需要。维和规则应动态地、发展地由实践中的习惯规则，上升为明确的立法规范。僵化地、一成不变地墨守维和成规，与激进、盲动地发展维和规则一样，不利于维和目标的实现。改革联合国维和行动将是一个较为漫长的历史过程，理论的构想应与实践的可行相结合，以推动维和行动更为完善和蓬勃地发展。

注释：

①UN Department of Public Information, The Blue Helmets: A Review of United Nations Peacekeeping, New York: United Nation, 1985, p.8.

②https://www.360docs.net/doc/e33517501.html,/chinese/peace/peacekeeping/facts.html, 2007年6月2日。

③Muzaffer Ercan Yilmaz, "United Nations Peacekeeping in the Post-Cold War Era", International Journal on Worm Peace, VoI.XXII, No.2, 2005, p.15.

④联合国会员国交纳的会费构成联合国的主要经费来源，其中一项列为经常性预算，用以支付联合国各主要机构和辅助机构的行政开支和活动费用；另一项则是维持和平行动经费。

⑤https://www.360docs.net/doc/e33517501.html,/chinese/peace/peacekeeping/facts.html, 2007年6月2日。

⑥Muzaffer Ercan Yilmaz, "United Nations Peacekeeping in The Post-Cold War Era", p.22.

⑦David Malone and Ramesh M. Thakur, "UN Peacekeeping: Lessons Learned?", Global governance, Vol.7, 2001, p. 11.

⑧https://www.360docs.net/doc/e33517501.html,/chinese/peace/peacekeeping/faq/q9.html, 2007年6月2日。

⑨Marjorie Ann Browne, etc., "United Nations peacekeeping", Nona Science Publishers, New York, 2001, pp.34-35.

⑩Mark Mahon, "The LIN: Growing pains at fifty", Peacekeeping and International Relations, Vol.24, 1995,p.5.

⑾事实上，在1993年，为了解决维和财力不足的问题，联合国建立了专门的维和行动储备基金，在一定程度缓解了联合国维和行动的经费困难。

⑿杨泽伟等：“《联合国宪章》与联合国维持和平行动”，载《甘肃政法学院学报》，1997年第3期