关于全面推行说理式执法的思考

关于全面推行说理式执法的思考随着全面依法治国战略深入实施，法治政府建设力度不断加大，如何进一步规范行政执法行为，切实保障当事人权利，创新行政执法方式，体现人性化执法理念，已经成为执法机关推进法治建设的一项重要课题。

《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确提出，要创新行政执法方式，广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。

说理式执法以“说理”为显著特征，是一种以人为本、注重人性关怀的执法模式，契合全面依法治国和法治政府建设的现实所需，全面推行说理式执法必将有助于法治国家和法治政府建设。

一、说理式执法的内涵说理式执法并非一个新概念。

近年来，辽宁、江苏、湖北、天津、上海等地，生态环境、文化市场、交通运输、税务以及市场监管等多个领域，均在执法活动中不同范围、不同程度地进行了说理式执法探索和实践，实现了执法模式的创新，积累了一些有益的经验。

但由于“说理式执法”是一个开放性课题，各地区各部门对其概念和要求把握的尺度不一，部分地区和部门强调的“说理”仅限于“法理”，说理的环节局限于执法文书、尤其是行政处罚决定书之中，对“执法”的理解也采狭义而非广义的“法的执行”的概念，导致人民群众对执法机关和执法过程产生不同观感，不利于这一创新执法模式的推广。

基于上述说理式执法存在的不足，结合新时代法治国家和法治政府建设的工作要求，笔者认为，说理式执法的内涵和外延应当包括监管执法活动的全过程，即执法机关及其公职人员在依照法定程序和职权实施所有活动时，都应当通过说清事理、说透法理、说明情理，向当事人说明作出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素，让当事人知晓执法机关的执法依据和目的，知晓自身的权利义务以及违法事实、违反法规、危害后果、注意事项、整改要求，并将普法宣传和诚信教育融入监管执法全过程，做到以法育人、以理服人、以情感人，教育引导当事人知法、懂法、尊法、守法。

二、全面推行说理式执法的重要意义全面推行说理式执法对于提升普法和执法工作效能，推动法治政府建设，助力优化营商环境，防范化解矛盾冲突，促进社会和谐具有重要意义。

（一）全面推行说理式执法是落实“谁执法谁普法”普法责任制的重要体现。

“谁执法谁普法”普法责任制要求坚持普法工作与法治实践相结合，把法治宣传教育融入法治实践全过程。

全面推行说理式执法，“全面”即是指推行范围覆盖执法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的各个领域、各个方面、各个环节；“说理”即是要求说清事理、说透法理、说明情理。

因此，全面推行说理式执法有利于执法机关压实普法责任，在法治实践全过程中进一步加强法治宣传教育，不断提高法治宣传教育的实际效果。

（二）全面推行说理式执法是加强法治政府建设的内在要求。

合法行政、合理行政、公开行政是建设法治政府的题中应有之意。

全面推行说理式执法对法治实践全过程提出了更加严格的要求，有利于进一步增强执法人员的法治意识、证据意识、程序意识、服务意识，提高其综合分析能力、法律理解能力、逻辑思维能力、文字表述能力和口头表达能力，有利于推动执法机关以更高标准和更严要求，自觉在法治轨道上推进监管执法各项工作，全面提升执法工作质量，为开创法治政府建设新局面作出应有贡献。

（三）全面推行说理式执法是优化营商环境的务实举措。

法治是最好的营商环境。

全面推行说理式执法有利于破解执法理念方面存在的“重打击轻防范、重执法轻服务、重实体轻程序”等难题，有利于打破执法模式方面存在的“以罚代管”“一罚了之”等不良倾向，有利于贯彻落实“处罚与教育相结合”的执法原则，从而为监管服务对象提供包容审慎的制度环境，依法保护当事人的产权和合法权益，推动全过程公正监管、全周期提升服务，进一步转变政府职能、建设服务型政府，提升人民群众对执法活动的满意度，助力营商环境迈向更高水平。

（四）全面推行说理式执法是践行社会主义核心价值观的具体表现。

坚持依法治国和以德治国相结合，以社会主义核心价值观为引领，践行执法为民、促进社会和谐是执法机关义不容辞的职责。

全面推行说理式执法有利于更好地尊重相对人的知情权、陈述申辩权等法定权利，进一步推动监管执法理念从本位主义向人本主义转变，切实体现人本执法、执法为民。

全面推行说理式执法有利于预防和化解因当事人不了解法律法规或执法者方法简单造成的矛盾，消除执法机关与当事人的对立情绪，通过现场说理、以案说法、以理服人，更直观、更生动地开展法治宣传教育，从源头上避免和减少行政争议，使当事人心悦诚服地接受行政处罚，减少复议诉讼和执行阻力，营造和谐的执法环境。

三、全面推行说理式执法的建议全面推行说理式执法，基础在“全面”，关键在“说理”，需要在监管执法的各个阶段全面贯彻说理的要求，以说理助推严格规范公正文明执法，推动形成和谐有序的监管执法环境。

（一）坚持关口前移，推行“普法走在执法前”。

着眼防范，强化法治教育宣传和事前监督，使监管服务对象懂法、守法、尊法，从而办事依法、遇事找法、避免违法，是普法工作的意义所在。

一方面，要抓好事前普法。

深入落实“谁执法谁普法”普法责任制，在行政许可、检查、确认、奖励、裁决、调解等工作中落实普法责任，加大对管理服务对象的普法力度。

坚持工作重心前移，靠前一步、主动作为，通过送法上门、法治宣讲、发放普法宣传材料、曝光典型案例等形式，向当事人宣传法律法规、政策规范、技术标准等，做到“执法先送法”，切实发挥法律的指导、示范、预防、教育功能，提升当事人的法治素养和依法诚信经营的自觉性和主动性。

另一方面，要强化事前指导。

全面推行行政指导制度，将行政指导贯穿于工作各领域各方面各环节。

灵活采取行政建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示等方式，就相关问题向当事人提出引导性、倾向性意见供其参考，为当事人提供与业务相关的帮助和支持，就当事人容易疏忽的事项进行提示，就容易发生或者可能发生的违法行为对当事人进行劝告、预警，通过推荐、评价等方式引导当事人合法、规范经营，对工作中制作或者获取的相关信息进行收集、整理、分析并依法向社会公众公开，为当事人提供有引导性的参考，从而不断提升监管执法工作“温度”，实现监管执法政治效果、法治效果和社会效果的有机统一。

（二）坚持因势利导，推进“说理贯穿执法中”执法过程是与当事人面对面、围绕共同关切点对点进行针对性普法说理的良好时机。

要善于根据场景、阶段、目的、载体的不同，坚持以事实为根据、以法律为准绳，做到耐心启发、正确引导、晓之以理、动之以情，使当事人理解信服并配合、支持执法工作。

一是区别不同场景，结合实际说理。

在开展日常监督检查、专项检查、巡查抽查、现场核查等工作到达当事人经营场所时，要结合当事人的行业、规模、经营特点，从主体资格、经营资格、标准规范、诚实守信、常见易发违法行为等方面强化普法宣传，教育引导当事人守法合规、诚信规范经营，推动日常监管过程成为普法宣传重要窗口。

在行政许可、确认、奖励、裁决、调解等工作中，要针对当事人的自身条件、目标诉求，从办理条件、办理流程、办理时限、所需材料等方面一次性予以明确告知；对群众办理的事项，做到在规定的时限内办结并告知群众办理进度查询渠道，让群众对办理事项有清晰认知和合理预期。

二是区别不同阶段，聚焦重点说理。

调查取证阶段要坚持平等说理，规范调查取证程序，做到主动出示证件、表明身份、说明来意；完整准确履行告知义务，依法告知当事人享有的权利，配合检查和调查的法定义务，以及不配合的法律后果。

采取行政强制措施时要避免冲突、耐心说理，从查封扣押依据以及当事人涉嫌违法事实、应当承担的法律责任、配合义务、阻挠后果、社会影响等各方面，说明法律依据和必要性，告知救济途径及擅自处置的法律后果，深入细致对当事人进行说服教育，避免引发冲突或者群体性事件。

三是区别不同目的，提高技巧说理。

事先告知环节要着力增强当事人认同感，争取把问题和矛盾化解在处罚决定作出之前，在依法书面告知当事人拟作出行政处罚的事实认定、法律依据、自由裁量和当事人享有陈述、申辩权利的基础上，要善于抓住焦点，围绕当事人困惑、误解、担忧、抗拒的内容进行针对性说理，使其充分认识到自身错误。

案件听证环节要力求消除当事人误解、增强案件说服力、促进案件处理，听证过程要灵活运用公开质证和辩论驳论的技巧，明确阐述、充分论证案件所涉事理、法理、情理，杜绝态度生硬、言语傲慢、表述混乱以及其他过激或者不当言行。

四是区分不同载体，扬长避短说理。

口头说理语言灵活多样、反馈及时，但信息承载量有限，因此用语要朴实简洁、“接地气”，切忌“打官腔”，以便拉近距离、加强互动、增进理解。

书面说理信息承载量较大，由于能被反复推敲，必须规范、严谨、准确，因此要严格按照文书制作规范要求制作执法文书、尤其是行政处罚决定书。

同时，要善于运用行政处罚决定书进行全面说理，完整表述案件事实、逐一列举案件证据、准确表述适用法律、全面阐述裁量理由、明确交代法律救济途径和不履行行政处罚决定的法律后果，让文书完整体现“事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当”的执法全过程，力争取得当事人的理解和认同，做到“以理服人”。

（三）坚持优化服务，推动“释疑延伸执法后”执法的目的不是处罚，而是规范。

坚持优化服务，不断提高“执法为民”的意识，转变执法观念，彻底消除“法即罚”、“法即管人”等错误思想，推动“释疑延伸执法后”，才能促进行政违法状况得到改变、被侵害的社会关系得到恢复。

一是分类开展案后释法。

对于下达处罚决定书后提出异议或者主动履行处罚决定意愿不强的当事人，要进一步结合案情审慎、细致阐明作出行政处罚的事实、理由、依据以及裁量因素，阐明法律救济途径和不履行行政处罚的法律后果，着重疏导心理、缓和情绪，促进当事人正视和接受行政处罚。

对于缴纳罚没款确有困难或者提出合理要求的当事人，要认真听取其理由并依法决定暂缓或者分期缴纳罚没款。

对无正当理由拒不执行的当事人，在申请法院强制执行前，事先发出履行处罚决定通知书，再次告知当事人履行的具体内容和拒绝履行的法律后果，最大限度减少行政争议。

二是实施案后回访制度。

坚持推行案后回访制度，对执法机关办理的重大行政处罚案件、在一定范围或者一定领域具有普遍影响的案件等实施回访。

突出案后回访重点，一方面注重了解违法行为改正情况，有针对性地开展行政指导工作，督促、指导当事人改正违法行为，防止违法行为反复；另一方面注重加强沟通，了解执法人员在执法过程中的工作情况，听取当事人的建议、意见，吸纳合理意见并作出相应改进，不断提升执法工作质效。