浅论我国非政府组织和政府之间的关系

浅论我国非政府组织和政府之间的关系作者：郑国珍来源：《新农村》2010年第10期摘要：非政府组织在我国经济和社会发展中发挥了积极的作用，从长远来看，政府和非政府组织之间要建立良性互动的和谐关系。

即社会治理中的合作伙伴关系；危机管理中的互补关系；法律框架内政府对非政府组织的指导关系；以及民主政治建设中的相互监督关系。

非政府组织和政府之间的合作关系是构建和谐社会的重要内容。

关键词：非政府组织政府合作社会治理在我国经济和社会发展中，非政府组织的地位和作用越来越重要，大力培育和发展非政府组织，已成为社会共识。

民主政治建设要求政府职转变，即从全能政府向有限政府、责任政府过渡。

政府要从那些越位的地方退出，不再管那些“既管不好、又管不了”的事情。

非政府组织有责任，也有能力做好这方面的工作。

当前，构建社会主义和谐社会是党和国家的重要战略方针和社会目标。

在实现这个目标的过程中，非政府组织和政府之间的关系要有一个明确的定位，这就是建立一种良性互动合作互信的关系，具体内容就是合作伙伴关系，互补关系，政府指导关系和相关互监督关系。

一、政府社会管理中与非政府组织的关系定位从某种程度上说，社会的繁荣发展取决于非政府组织存在的多少。

在这样的背景下，社会治理必然是多元的。

即依靠政府这一种主体和力量是不够的，非政府组织在现代社会中理应是当然的社会治理主体。

社会治理主体的多元化，决定了各主体之间必须是相互合作的关系。

但应明确指出，各主体之间的关系并不是平行的，以现有的社会组织结构来看，以中国共产党为核心的各种党团组织和政府组织一直主导着中国社会的发展，这一点决定了非政府组织与政府合作的丰富内涵。

1.合作伙伴关系。

作为社会治理的主体，非政府组织与政府应当建立起一种密切合作的伙伴关系。

非政府组织与政府通过彼此密切的沟通与配合，达到彼此的共同目标，并培养出伙伴之间深层的信任感，才能得以维系长久的伙伴关系。

实际上，政府与非政府组织二者之间的高度合作和相互支持是最主要的方面。

在关注非政府组织的生存状态时，必须考虑它们与政府的合作关系，而不是理想化地将他们置于“独立”地位。

一般而言，建立亲密的伙伴关系应沿着三个基本面发展：一是建立互信。

互信的确立是成功伙伴关系的核心；二是共享信息。

信息的共享是伙伴关系的基础。

现代社会中信息往往是决定性的因素，单一的政府系统不可能捕捉到所有的信息，并且政府的行为包括收集信息本身就具有滞后性。

而非政府组织根植于公民社会，发挥他们的能动作用，通过建立政府与非政府组织的信息共享系统，能够更好地发挥社会治理，提供公共产品的职能；三是建立有效的沟通渠道。

有效的沟通渠道是维系伙伴关系的必要条件。

政府与非政府组织形成良好的沟通渠道，建立覆盖全社会的各类御防系统，诸如救助系统，反馈系统等，更好地维护社会的稳定与发展。

2.互补关系。

非政府组织的特点非常明显，一是擅长公共事务，并在某一领域有相当的专业训练和管理能力；二是在为社会服务中建立了自己的公信力，有良好的社会协调能力和沟通能力，办事比较节俭；三是在基层的活动时间较长，了解基层的真实情况，对民众有感情；四是有志愿精神，有理想情怀。

志愿精神和使命感是非政府组织的精神内核，这决定了它必须想方设法为公众服务，否则，它就失去了存在的意义。

在许多重大事件中，比如危机管理方面，政府的优势是统一指挥，统一调度，但限于机构设置与运行特点，政府很难做到细致入微，面面具到。

非政府组织具有独具特色的专业性，灵活性和深入社会深层的能力，因此可以与政府形成优势互补，产生出更有效的公共服务。

再如面对国外政府或组织对中国某些类别商品反倾销调查与裁判，国内非政府组织出面组织相关企业进行材料的收集与整理进行反倾销抗辩，已经取得了许多成功的经验。

这里非政府组织的作用是显而易见的，甚至是不可替代的。

这就避免了那种面对反倾销调查与裁判时相关中国企业集体沉默，或者仅由个别企业单打独斗而无力承担高昂的诉讼成本而被迫放弃抗辩，无奈接受不利裁判的被动局面。

这种情况往往会给相关的企业造成严重经济损失，甚至不得不退出相关国家市场。

非政府组织长于做补充性的工作，这个定位对非政府组织来讲，应该是普遍的。

因为不论在哪个国家，政府一定是社会服务最大提供者，而非政府组织其实只是针对政府无法顾及到的地方进行拾遣补缺。

汶川地震救灾后，民间环保团体“自然之友”执行理事梁燕，对自身角色进行了思考，她认为“其实第一拨紧急救援并不是非政府组织的强项，因为它需要大规模地调动大量救援机械。

而后面日常化工作，如心理辅导，情绪调整，抚平心灵创伤，为灾区群众重建家园做准备，组织灾区群众自救行动等，则是非政府组织和志愿者力所能及的工作”。

[1]非政府组织的这种拾遣补缺主要体现在一是“软服务”；二是关注政府无暇顾及的细节；三是为政府提供建议和咨询。

3.指导关系。

非政府组织虽然具有一定的独立性，但在社会治理中，政府的主导地位是不容置疑的。

应该注意的是，政府与非政府组织的关系并非领导与被领导的关系。

所谓政府指导，是指政府在其职能职责管辖范围内，为适应复杂多样的经济和社会管理需要，基于国家法律精神和原则，规范与政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式，谋求公民或团体同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行政行为。

行政指导是行政管理的一项重要内容。

政府指导的主要特点是其行为不具有国家强制力。

政府对非政府组织的指导不是恣意的，而是在法律框架下的依法指导。

政府指导的最大特点就在于它的灵活多样性，能够适应瞬息万变的现代社会，弥补现有法律的不足。

因此，要求政府指导行为都须有具体法律依据是不现实的，这样只会大大缩小政府指导这种新型行政管理手段的生存空间，难以充分发挥其作用。

但也不能因此便认为政府指导可以不需要任何法律依据，毕竟政府指导是以行政权力为背景的，一旦不受任何法律约束，将会如脱缰的野马，恣意横行。

解决法律规范制约性与政府指导灵活性的矛盾的原则是：对政府指导行为需要作出适度的规范。

适度的界限是保证政府在实施指导行为时，行政自由裁量权能够合法、合理、公正有效地行使。

在难以把握这一界限的情况下，则宁可稍宽一点，为此应建立相应的监督与救济机制，保证政府与非政府组织的指导性质。

做到政府依法行政，非政府组织依法运作，使这种指导关系更具有生命力。

鉴于此，不需要所有的行政指导都必须有行政行为法的依据，但要求必须有行政组织法上的依据，即政府必须在组织法规定的权限范围内行事。

否则，这种指导则无任何意义。

另外，也要在行政程序法中对行政指导作出相应的规定。

行政指导也要按照法定程序进行。

4.监督关系。

这种政府与非政府组织之间的监督关系是双向的，它是双方合作中不可缺少的关系。

首先，作为政府部门而言，行使的是公共权力，如果失去监督与制约，必然会导致权力的滥用并且滋生腐败，邓小平早在1980年就指出：“要有群众监督制度”。

[2]胡锦涛总书记在中共十七大政治报告中也郑重指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。

”“加强民主监督，发挥好舆论作用，增强监督合力求实效。

”[3]因此，监督政府非政府组织有责无旁贷的义务。

其次，政府也要履行对非政府组织正常的监督职能，如监督非政府组织必须向社会公众公开其财务活动、管理等方面的信息。

非政府组织由于其民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同。

如利润计算，报表项目，评价标准等，因而建立非政府组织独立财务和审计制度，是对其实行监督的前提。

当然这种监督不是随意的，而是在法律法规基础上的监督。

二、非政府组织与政府关系中存在的问题应该看到，目前，政府与非政府组织之间的合作并非尽善尽美，政府在与非政府组织的合作中，还存在一些有待解决的问题。

1.是在国内许多政府官员的头脑里，总以为公民成立自己的组织就是想分享他们手中的权力。

实际上，对于绝大多数的非政府组织来说，他们无意于分享国家的权力，只是希望遵循一套独特的做事方式和价值理念，为社会提供公共产品。

这些活动，有公益性的，也有互益性的。

它们的存在，不但极大地丰富了我们的社会文化，而且填补了政府许多未尽的服务空白。

2.是有些政府官员担心非政府组织在社会治理方面会给政府制造麻烦。

2008年5月13日晚上，“根与芽”办公室主人罗丹和另外一些非政府组织人士一起来到共青团四川省委，表达了参与汶川抗震救灾的原望，被告之只能以志愿者的方式，不提倡其它方式。

“现在还是有一些制度性的制约，跟我们现在整个社会管理思路有关”。

“实际上政府还是对政府控制以外的任何力量有着担心，对公民的自由度非常谨慎”。

罗丹指出。

因此，政府与非政府组织的合作存在着观念和制度上的双重局限。

来自成都的非政府组织——成都城市河流研究会秘书长田军说：“我们这里什么专家也有，非政府组织这东西比较复杂，政府一直很担心我们的活动会影响稳定，但现在我们有的是灵活性和有经验的志愿者。

”[4]3.是非政府组织的批评与其倡导的一些独立性理念很难让一些政府官员接受。

非政府组织不仅仅意味着一种组织形式，一种公益事业的实现机制，它更深刻的意义是体现了一种新型的治理理念。

二十世纪七八十年代以来，治理转型成为全球范围内的话题，它反映了人们对政府作为单一公共事务管理主体的质疑。

传统的通过政府体系来实现公共事务管理的模式，在民主法治要求空前高涨的今天，在信息化和全球化时代，显露出诸多弊端。

人们不断反思和探讨，期待多元主体，社会自治的“治理”型秩序的呈现。

非政府组织和公民社会理念在现代社会的兴起，正是在这种治理秩序背景下出现的。

它体现了多元化社会自治的治理理念。

在一些墨守成规的政府官员看来，这种独立性的治理理念似乎就是一种“异己”力量，因而不愿意给予支持和扶持。

4.是规范非政府组织与政府关系的法律法规不健全，非政府组织难以取得合法的身份。

这不仅制约了非政府组织的发展，也不利于建立政府与非政府组织的正常关系。

目前，规范中国非政府组织登记管理的两个主要法规——《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管；在成立登记时，发起人必须向登记管理机关提供业务主管单位批准文件。

由于现行法规的高门槛设置，一般非政府组织很少能够取得合法身份，因为要找一个主管单位并非易事。

再一方面，非政府组织注册登记前必须找一个“婆婆”来管自己，也不符合非政府组织的自治理念。

长期以来，政府对非政府组织持既不支持，也不反对，但有所限制的态度，对非政府组织管理的法律法规滞后。

所以国内草根非政府组织往往不能获得注册，缺乏合法的身份。

有如当前我国非婚生子女无法办理户口登记一样，缺乏合法身份，宪法规定的公民权利不能实现。

因此，有的非政府组织只好在工商部门注册，但这样一来便出现了做慈善公益事业还需纳税的问题。