制度机制体制

制度、体制、机制的区分及其对改革开放的方法论意义

在我国改革开放过程中,始终存在着对“姓社姓资”问题的关注和争论。从认识上将基本制度与具体体制和运行机制区分开来,解决了长期制约人们的思想障碍,推动了改革开放。从理论上系统梳理和阐发制度、体制、机制及相关问题,对今后进一步深化改革,扩大开放,建设中国特色社会主义仍具有重要的方法论意义。

1 制度、体制和机制的内涵及其区别

制度在现代汉语中,制度有两个基本含义,一是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,二是指社会制度。本文指的是其第二层含义,即在一定历史条件下形成的规范化、系统化、定型化的社会关系体系。基本的社会关系主要是经济关系、政治关系和思想关系。经济关系是人们在生产、交换、消费活动中形成的社会关系,其中最主要的是生产资料的占有关系和产品的分配关系,这些经济关系的规范化、系统化、定型化,形成社会的经济制度。政治关系是人们在社会政治生活中形成的社会关系,主要包括阶级关系、阶层关系、政党关系、党政关系、国家关系、民族关系等等。这些关系的规范化、系统化、定型化,形成社会的政治制度(广义的政治制度包括法律制度)。思想关系是人们在社会精神生活中形成的社会关系,不同社会阶级、阶层、集团、政党因其经济利益、政治地位不同而形成不同的思想观念,占统治地位的思想观念构成社会的意识形态。意识形态是经济制度、政治制度的反映,并对经济制度、政治制度的形成和发展具有重要的促进作用,是社会制度的重要组成部分。

体制“体”的本意是指人的身体,后来又延伸为事物的存在形式,如物体、长方体、字体、文体等。“制”的含义在这里是指“式样”。将两个字联系起来,可以将体制定义为社会活动的组织体系和结构形式,包括特定社会活动的组织结构、权责划分、运行方式和管理规定等。譬如,经济体制是一定社会进行生产、流通和分配等经济活动的具体组织形式和管理体系,包括生产体制、流通体制、财政体制、金融体制、投资体制、监管体制、税收体制等。政治体制是社会政治活动的组织结构和管理形式,包括立法体制、司法体制、行政管理体制以及相应的规章制度等等。科技体制是科学技术活动的组织体系和管理制度的总称,包

括科技组织体制、科技投入体制、科技管理体制、科技创新体制等等。

机制机制一词最早源于希腊文,原指机器的构造和动作原理。生物学和医学借用这个概念表示有机体内发生生理或病理变化时,各器官之间相互联系、作用和调节的方式。后来人们将机制一词引入社会科学研究,指社会有机体各部分的相互联系、相互作用的方式。比如,市场机制就是市场经济各组成要素以市场体系为中介相互联系、相互作用、相互协调的方式,主要包括价格机制、供求机制和竞争机制三个方面。

制度、体制和机制处于社会有机体结构的不同层面,各有自身的特殊规定、特点和功能定位,发挥着不同的作用。制度位于社会体系的宏观层面和基础层面,侧重于社会的结构;体制位于社会体系的中观层面,侧重于社会的形式;机制位于社会的微观层面,侧重于社会的运行。举例来说,生产资料所有制的类型属于制度问题,生产资料所有制采取的形式(如股份制、承包制、国有制等)属于体制问题,生产资料在生产过程中如何运作、如何发挥作用,属于机制问题。又如,民主的类型属于制度问题(是原始民主还是资本主义民主或社会主义民主等),民主的形式是体制问题(是普选制还是代议制或代表大会制),民主的具体做法属于机制问题(如程序民主、票决民主、协商民主等)。

社会制度作为社会基本关系的系统化、规范化,规定着社会的基本结构,决定着社会的基本性质和发展方向,是社会形态得以区分的根本标志。人类社会依次经历了原始社会、奴隶社会、资本主义社会、社会主义社会等社会形态,每一社会形态都有自己特定的经济制度、政治制度和意识形态。在阶级社会中,社会制度具有阶级性,归根到底是为维护和实现统治阶级的经济利益与政治统治服务的。而体制和机制则是中性的,不具有特定的社会属性,只是在与不同社会制度相结合时才表现出不同的社会性质和阶级性质。也正是因为如此,体制和机制才能与不同的制度相结合。同一经济制度的国家可以实行不同的经济体制,有不同的经济运行机制;不同经济制度也可以实行相同的经济体制,有相同的经济运行机制。

制度具有相对稳定性,体制和机制具有易变性。一定社会制度一旦确立,将一直贯穿于这个特定社会发展的始终,其质的规定性不会发生根本性改变,一旦发生根本性改变或被废止,则意味着这个社会的形态发生了质的变化。体制和机制则是易变的,随着生产力的发展和社

会历史条件的变化,社会的体制和机制也会相应发生变化。

2 社会制度、社会体制、社会机制的关联及其相互作用

(一)制度决定体制,并通过体制表现出来

制度与体制的关系,从一定意义上讲是内容和形式的关系。按照内容决定形式的原理,制度对体制具有基础性、根本性和决定性,它规定着相应体制的基本内容、根本性质和主要特点。一个社会究竟选择和采取什么样的社会体制,首先是由其基本制度决定的,其作用的发挥也会受到制度这样或那样的制约。经济制度是经济体制的基础,决定经济体制的根本性质和主要特点,规定着它的变化方向,无论选择何种经济体制,都不能背离经济制度的基本要求。同样,一个国家的社会政治制度也决定着这个国家的政治体制,规定着这个国家的组织机构及其职能和行为规范。随着社会基本制度的改变,社会体制也会随之发生相应改变。

另一方面,正如内容离不开形式并通过形式表现出来一样,制度的表现和实现也离不开体制。从某种意义上讲,体制是制度的外壳,制度是体制的实质和灵魂。任何制度都有其不同的表现形式即体制,也都有其特定的实现方式即机制。不通过一定的体制和机制,制度就无以表现自己。不采用这种体制,就要采用那种体制。比如,在社会主义初级阶段,社会主义生产资料公有制必须根据生产力的发展水平和具体社会历史情况,采取相应的体制形式,要么采用国有制,要么采用集体所有制,要么采用股份制、承包制、租赁制乃至别的什么体制。离开了这些体制形式,公有制就不可能存在。

(二)体制受制于制度,又对制度的实施和完善具有重要作用

体制作为制度的表现形式,其形成和发展受制度的规定和制约,并服从和服务于制度。但是体制一旦建立起来,又对制度的实施和完善起重要作用。这种作用主要表现在两个方面。一是将制度的原则规定具体化,使之更符合实际和更易于实施。体制是制度与现实的连接点和结合点,它的确定和选择,既要服从和体现制度,又必须着眼于当前的社会现实,根据现实社会的不同情况,将制度的原则规定和目标要求细化和具体化为一些具体的规定、规范和准则,因而更贴近现实,更有利于制度的贯彻实施。二是促进制度的巩固、发展和完善。在体制的选择过程中,可能会存在两种情况,一种是形式得当,既符合制度的要求,又符合客观实际

情况,在这种情况下,制度的作用就能够得到很好的发挥;另一种是形式不当,存在某种缺陷,或者是没有随着实际情况的发展而相应改变,在这种情况下,制度的作用就不能得到应有的发挥。这时,就需要抛弃或改革过时的、有缺陷的和不符合实际情况的旧体制,建立适应经济社会发展的新体制,促进制度的巩固、发展和完善。

(三)机制既离不开制度和体制,又有助于制度和体制的运行与实现

机制隶属于并内含在制度和体制中,它总是这样或那样地与某种制度和体制结合在一起,因而也总是这样或那样地受它们的制约和影响。不同的制度和体制有不同的运行机制;同样的机制,在不同的社会制度和体制下,其表现形式和运作过程、方式是不完全一样的。另一方面,无论制度还是体制,都必须通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用。因为任何制度或体制都是由若干要素组成的,这些要素只有以一定的方式联系起来并相互作用(即形成一定的机制),才能维持制度或体制的存在和发展,发挥特定的功能和作用。在现实社会中,制度或体制要发挥特定的功能和作用,往往需要建立许多个机制共同起作用,形成若干“机制丛”。而每一个机制的形成,又需要若干要素的相互联系和相互作用。这样,制度和体制的本质要求和基本目标就借助机制的作用而具体化、细化和现实化了,具有可操作性,因而更容易落到实处。

机制的一个重要特点是它的自组织性。在机制内部,各组成部分和环节之间相互联系、相互制约、相互促进、相互作用。任何一个因素和环节的变化,都会引起或受制于其他因素和环节的变化;同样,其他因素和环节的变化,也会影响或受制于这个因素和环节的变化,从而使系统整体在一定时间和条件下保持着相对的稳定性。当某一要素的变化不符合系统整体的要求及其功能的发挥时,系统就会借助自身机制自动进行调节,以确保系统目标的实现。

过去,我们比较重视和满足于社会基本制度的优越性和体制的设计,对机制的作用重视不够。实际上,机制在社会发展过程中也是十分重要的,有时候甚至关系到事业的成败。比如,社会主义民主的实现,不但需要好的制度和体制,还必须有一套好的机制。没有一定行之有效的方式、方法和程序,民主很难落到实处。

需要特别指出的是,制度、体制和机制虽然是相互联系、密不可分的,但也非一一对应的

关系。一种制度可以通过不同的体制表现出来,如社会主义经济制度既可以采取计划经济体制,也可以采取市场经济体制;同一体制也可以表现不同制度,如同样是民主政体,可以是资本主义的,也可以是社会主义的,甚至在古希腊,也存在过民主政体。这是因为,一个国家在一定历史时期或阶段究竟采取什么样的体制,不仅受制于该社会的基本制度,而且受制于当时当地的其他社会历史条件,特别是生产力的具体发展水平、历史文化传统、民族心理和社会主体的选择等等。机制与制度和体制的非对应性更为明显,特定制度和体制究竟采取什么样的机制来实现和运作,更多地取决于社会发展的实际需要。

3 区分制度、体制、机制的方法论意义

(一)破除将社会主义基本制度与其具体体制等同起来的错误观念,坚定不移地推进改革开放

我国改革开放从一开始就始终面临姓“社”还是姓“资”、姓“公”还是姓“私”的争论。安徽凤阳县小岗村农民试行“大包干”,被指责为“分田单干”;工厂和企业搞承包经营被说成搞“私有制”。从思想认识上讲,产生这种偏差与在理论上没有区分制度和体制有直接关系。在改革开放以前一个相当长的时期内,无论理论界还是实际工作部门,许多人并不清楚制度与体制的区别,认为社会主义经济就是全民所有制和集体所有制,就是全民经营或集体经营,就是按劳分配或平均分配。不搞全民经营或集体经营就是走资本主义。在这种错误思想的压力下,致力于改革开放的一些同志也担心背负偏离社会主义的罪名而缩手缩脚。这曾经成为束缚改革开放的最大思想障碍。

针对这种错误认识,邓小平同志指出:“用多种形式把所有权和经营权分开,以调动企业的积极性。这是改革的一个重要方面。这个问题在我们一些同志的思想上还没有解决,主要是受老框框的束缚。其实,许多经营形式,都属于发展社会生产力的手段、方法,既可以为资本主义所用,也可以为社会主义所用,谁用得好,就为谁服务。”当时经济体制改革的基本做法就是将所有权与经营权分离,实行多种形式的责任制。农村所有制改革的核心是把土地的所有权与经营权分离,将集体经营转变为个体经营,即集体拥有对生产资料的最终所有权,农户拥有财产占有权、收益分配权和部分处置权,自主经营。企业改革也是将所有权与经营权

分离,把经营权真正交给企业,理顺企业所有者、经营者和生产者的关系,使企业真正做到自主经营,自负盈亏。显然,无论农村改革也好,企业改革也罢,都只是经营方式的改变,而不是所有权的变更,并没有改变生产资料的社会主义公有制性质。

把社会主义基本制度与其具体体制区别开来,是党和邓小平同志对传统社会主义观念的重大突破,其重大意义绝不仅仅在理论方面,更重要的是在实践方面,在于为改革开放扫清了思想障碍,为我国20世纪70年代末启动的改革开放提供了理论上的依据。没有思想理论上的这一突破,僵化的经济体制就不会被打破,也就不会有今天民富国强的大好局面。同理,区分基本制度与具体体制,也为我们推进政治体制和其他社会体制改革提供了思想理论根据。正如改革经济体制不会改变社会主义基本经济制度一样,政治体制改革和其他社会体制改革也不会改变社会主义基本政治制度,而是对社会主义制度的发展和完善。实践已经证明并将继续证明,改革开放是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路;只有社会主义才能救中国,只有改革开放才能发展中国、发展社会主义。

(二)积极探索社会主义公有制的有效实现形式,充分发挥公有制经济在我国经济社会发展中的重要作用

与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应,我国现阶段实行的是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。当前,坚持这一制度必须做到两个“毫不动摇”,即“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。巩固和发展公有制经济,首先必须搞活公有制经济。而要搞活公有制经济,就必须寻找和探索有效促进生产力发展的公有制形式。

过去在论述生产力与生产关系的矛盾时有一种说法,认为生产力是内容,生产关系是形式。应该说,在生产方式内部这种说法是对的,但如果深入到生产关系内部就会发现,生产关系本身也是内容和形式的统一。生产关系的内在规定性(生产资料的所有制关系和产品的分配关系等)是它的内容,这些内在规定性的具体表现是它的形式。就所有制来说,财产归谁所有,是它的内容;而财产在社会生产中如何组织、如何使用、如何经营是它的形式。正如同一内容可以有多种不同形式一样,同一所有制也可以有多种不同的实现形式。

生产资料的所有制改造基本完成后至改革开放前,我国的公有制只有全民所有制和集体所有制两种基本形式。改革开放后,随着放权、让利和搞活等各项政策措施的出台,出现了承包制和租赁制。所谓“承包制”和“租赁制”,就是在不改变财产的公有性质的前提下,将公有财产承包或租赁给个人或集体使用。这些新的公有制形式极大地调动了生产经营者的积极性,促进了农村经济和企业生产经营的发展,得到中央肯定。1981年,党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“社会主义生产关系的发展并不存在一套固定的模式,我们的任务是要根据我国生产力发展的要求,在每一个阶段上创造出与之相适应和便于继续前进的生产关系的具体形式。”这一重要论断从哲学高度将生产关系与生产关系的具体形式区分开来,具有重要的理论意义和现实意义。它既为进行经济体制改革提供了理论依据,又为深化经济体制指明了前进方向。

1997年,党的十五大报告进一步明确指出:“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。”并针对当时关于股份制的社会属性的争论,明确肯定“股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利于所有权和经营权的分离,有利于提高企业和资本的运作效率,资本主义可以用,社会主义也可以用。”

探索公有制的有效实现形式,对于搞活和发展国有经济具有至关重要的意义。我们应当适应现代生产力的发展要求,通过深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力等措施,做大做强国有企业,壮大公有制经济,充分发挥公有制在我国经济社会发展中的重要作用,为中国特色社会主义提供强大的经济支撑。

(三)大胆吸收借鉴人类社会创造的一切文明成果,不断推进体制机制创新

由于制度、体制和机制之间不存在一一对应的关系,客观上也就存在着不同制度、体制和机制交叉组合的可能性。至少可以有这样几种情况:同一种社会制度可以采用不同的社会体制和运行机制;不同社会制度可以采用相同或类似的社会体制和运行机制;同一社会制度在不同发展时期可以采用不同的社会体制和运行机制。

制度、体制、机制之间的这种复杂关系,为社会主体在社会改革、社会发展中进行制度与体制、机制的“结合”和“创新”留下了广阔的空间。二战后,资本主义就借鉴吸收了社会主义有计划发展经济的做法,加强了宏观调控,在一定程度上避免了“市场失灵”对经济发展的消极影响。无产阶级政党和社会主义国家更应该借鉴和利用人类文明创造的一切优秀成果发展自己。邓小平同志认为,社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法和经济体制。他早在1979年11月就提出“社会主义也可以搞市场经济”的著名论断。党的十四大正是根据邓小平同志的这一思想,提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。

区分制度、体制和机制,也为我们进行政治体制和其他社会体制的改革创新提供了方法论的根据。我国政治体制改革的基本目标是建设和发展社会主义民主政治。在建设社会主义民主政治过程中,我们可以而且应当吸收和借鉴资本主义国家在政治体制方面有益的做法和经验,比如“程序民主”的做法和机制、反腐败的制度机制设计等。但在借鉴资本主义社会创造的文明成果时,必须从我国的具体情况出发,不能照抄照搬。例如,我们可以借鉴西方国家的权力监督制约机制,但不能实行“三权分立”的政治体制,因为在社会主义国家,全国人民代表大会是最高权力机构,行政机构和司法机构不能与之平列,而且应该对全国人民代表大会负责并受其监督。

学习和借鉴人类文明的优秀成果,不断推进体制和机制的改革与创新,是发展社会主义的重要途径。我们应当努力做好社会主义基本制度与人类文明成果的“结合”这篇大文章,在不断改革创新中发展和完善社会主义。（赵理文）