探究我国行政问责制的缺陷及完善

探究我国行政问责制的缺陷及完善 纵观现代民主法治国家，行政问责都是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分。美国学者博瑞斯马尼科夫指出：如果人民没有问责政府官员的机制，他们就等于开了一张空白支票。在我国，随着法治政府建设的推进，行政问责广泛应用于行政管理当中，对于规范行政权力行使，促使政府依法履职起到了积极的促进作用。然而，行政问责机制在运行过程中也暴露出很多问题。推进依法行政，建设法治政府，需要完善现行的行政问责制度，推进行政问责向制度化、规范化迈进。 一、我国行政问责制存在的主要问题 1.行政问责权力色彩浓厚，尚未实现由权力问责向制度问责的转变。目前，我国行政问责制度建设虽然逐步步入良性发展的轨道，但是，实践当中行政问责主要还是通过权力问责的方式进行。应该说，在制度供给尚不完备的特殊阶段，这种问责方式有其存在的必要性，但是从长远来看，权力问责并不能够解决根本问题。权力问责容易受到行政首长或主管领导主观意志的影响，事情发生以后是否追究责任、由谁追究责任、追究谁的责任、追究范围大小以及责任承担方式等问题通常都由上级领导来决定，问责的随意性太强，事由经不起推敲，结果也很难服众。 2.行政问责呈现运动式风暴式特征，常态化问责机制尚未建立。回顾我国行政问责建设与发展的历程，不难发现，我国行政问责通常发生在重大责任事件之后或者上级三令五申之际，来得迅猛，去得也快，媒体将其称为问责风暴或者问责运动。不可否认，风暴式运动式问责对于规范行政权力行使，促使政府依法履职能够起到一定的作用，然而这种问责机制在运行过程中暴露出的弊端也是显而易见的。问责的驱动往往取决于群众随机的政治参与和媒体舆论的聚焦爆料，问责只是一种不确定的风险，不具备足够的威慑力。如果没有相应的制度、体制和机制作支撑，实现行政问责的常态化和长效化，风暴再大、运动再多，都不过是短期行为，难以真正起到规范和约束行政权力的作用。 3.行政问责重在事后惩处而非事前预防，背离行政问责的本质。我国行政问责缺乏对日常行政失职失责行为的监督，被动地将行政问责当成了一种善后程序。这样的行政问责不可能产生预防性效应，也就难以真正起到规范和约束行政权力的作用。实际上，行政问责的制度价值不在于惩戒，不是让政府官员在事后为其失职失责行为承担相应的责任，而在于尽可能地预防和减少政府官员失职失责行为的发生，实现预防和制裁的双重功能。减少失职失责行为发生的关键是日常工作中的认真负责，而非事故发生后的严惩不贷。只有确立权责一致的法治理念和工作制度，逐步实现行政问责的日常化、常态化，确保政府与官员在日常工作中就承担起责任，行政问责才能真正实现其制度初衷。 二、我国行政问责制存在问题的原因分析 1.传统文化方面，责任行政理念缺失。行政机关工作人员能够充分意识到政府的一切权力来自人民，源于法授，并能始终坚持有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法治理念，这是行政问责制度得以落实、责任政府真正建成的前提条件。长期以来，由于传统观念的影响以及权责一致理念的缺失，我国在赋予行政机关行政权力的同时，并未规定其相应的行政责任，导致责任政府建设比较滞后，行政机关享有的权力与承担的责任极不对等，有权无责权大于责无人追责等现象普遍存在。加之传统观念的影响和法制建设的滞后，使得我国行政机关工作人员责任意识比较缺失，把法律赋予的职责当成一种权力而非义务，行政管理的重点一直是如何管理而忽视对职责的履行和对自身的约束。 2.行政体制方面，职责权限划分不清。合理地配置和划分行政权力，做到职能有限、权责明确，这是推行行政问责制的基本前提。然而由于行政体制改革不到位，导致我国行政机关权力配置不够科学、不够合理。主要表现为：政府及其部门职责权限划分不清，推诿扯皮现象比较严重;行政审批过多过滥，市场活力受到极大压制;政府直接干预微观经济比较普遍，有的地方政府甚至包办代替的招商引资和投资决策;等等。这些不仅影响了市场在配置资源中的基础性作用的发挥，而且影响了政府职责的正确履行，从而导致权责脱节甚至有权无责，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确，问责对象带有一定的不可预测性，问责的公信力大打折扣。 3.问责制度方面，制度建设尚不完备。目前，我国涉及行政问责的法律法规大约有几百部，虽然数量相当可观，但是内容规定过于零散，很不系统，缺乏统一性和完整性;而且标准比较原则，存在较大的自由裁量空间，再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，实践中难以操作。主要表现在：其一，异体问责比较薄弱。根据世界各国问责制的实践，行政问责的主体应是多元化的，是同体问责和异体问责的双重结合体。相对于同体问责的公正性、有效性不足，异体问责不仅更具有公信力，而且更具有威慑力。只有将同体问责和异体问责有机结合，行政问责制度才能真正发挥其应有的功能。纵观我国目前的行政问责，绝大多数属于同体问责，异体问责鲜有发生。虽然法律赋予了人大、新闻媒体、社会公众等问责的权力，但是内容过于笼统，缺少程序性规定和配套措施。实践当中，问责如何启动、向谁提出、谁来受理等一系列问题无从着手，导致问责主体的问责权力难以落到实处。而同体问责主要是由党委和政府来实施行政问责，是否追究责任、追究谁的责任、追究范围如何、承担责任大小等往往由上级领导决定，摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端，具有很大的随意性和无序性。 其二，问责范围过于狭窄。这主要体现在两个方面：一是在问责事由方面往往唯过是问，只对滥用职权、玩忽职守等过错行为问责，而对行政不作为等懒政怠政现象却乏人问责，即使问责也往往力度不大、惩戒较轻，导致一些官员为避免做多错多而为官不为。二是在问责事项方面往往仅限于重大安全责任事故和群体性事件的执行环节，而其他领域、其他环节，比如用人不当、违反程序、决策失误、监管不严等由于责任难以认定、追踪机制缺失、危害结果隐蔽等原因却鲜有问责，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。 其三，问责程序存在空白。由于程序意识缺失，我国行政问责在制度设计上重视实体性内容而忽视程序性规定。首先，在问责程序的启动上，什么情况、什么时候启动问责，由谁决定、如何决定启动问责等没有明确规定，随意性很大;其次，在问责程序的执行上，对整个问责流程需要经过的包括提案、立案、调查、申辩、决定、复议、申诉等环节规定比较笼统，可操作性不强;再次，对于官员引咎辞职以及被免职后重新任命的条件和程序的规定相当模糊，被问责官员复出的原因、理由、期限、步骤等，公众经常一无所知，难免对行政问责产生做秀的质疑，导致问责制度构建的预期成效大打折扣。 其四，配套制度不够完善。行政问责制度的有效实施，不仅取决于行政问责制度本身的合理设计，更取决于相关配套制度的有力支撑。目前来看，我国行政问责配套制度尚不完善，在一定程度上制约了行政问责制度的价值实现。比如，政府信息公开制度不够健全。问责的基本前提是公众和媒体知情，不仅知道发生了什么，而且知道是如何发生的，什么时候发生的，否则公众无法追究失职行为。此外，政府绩效评估制度、行政问责救济制度等有待加强。行政问责配套制度不完善，对政府部门及其工作人员的责任追究就会难以落实，从而制约行政问责制度的实施效果。 三、完善我国行政问责制的路径选择 不断完善我国的行政问责制度，实现行政问责的制度化、程序化、法治化，需要从以下方面入手： 1.培育新型问责文化。如果说制度建设是行政问责的硬件，那么文化培育就是行政问责的软件。行政问责制度要想建立健全并真正发挥实效，必须要有行政问责文化的支持，否则行政问责就会失去应有价值而沦落成为一种善后程序。一方面，要积极培育行政机关工作人员的责任意识。要对行政机关工作人员进行广泛深入的行政问责教育，不断提高他们的履职水平和责任意识。另一方面，要加大对社会公众的宣传教育力度，通过社会公众问责意识的增强倒逼行政机关工作人员认真对待权力和责任，在全社会形成有权必有责、用权受监督、侵权需担责的行政法治氛围和问责文化氛围。 2.合理配置职责权限。一是合理划分各级政府的职责权限。明确各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的管理责权，以及各级政府及其工作部门行政首长和相关人员的责任，形成完整的政府责任链条。二是理顺政府部门职责分工。抓住政府职能转变和简政放权这一改革契机，对政府部门职能进行全面疏理，合理划分部门之间的职责权限，有针对性地调整职责分工，减少职能交叉、责任不清、事权分离等现象。三是健全岗位责任制。将政府各部门的工作职责和工作任务分解落实到各个岗位，明确划分岗位之间的职责权限，理顺单位职能和处室职责，逐步建立完善与岗位责任制相配套的首问负责制、服务承诺制、绩效考核制和失职追究制等配套制度，促使行政机关工作人员依法履职。 3.加强问责制度建设。其一，扩大问责事项范围。从理论上讲，任何违反法律规定的行政行为都可能遭遇问责，只不过责任大小、责任形式和责任承担者会因具体情形而异。扩大问责事项范围，一是在问责对象上扩大范围。既要突出领导干部这一重点，也要加大对一般工作人员的问责力度;既要问责行政副职，也要问责行政一把手;既要问责直接责任人，也有问责分管领导和主要领导，建立系统化、全方位的行政问责体系。二是在问责内容上扩大范围。既要注重有错问责，更要注重无为问责，防止行政机关工作人员为避免干多错多而选择不作为，引导行政机关工作人员既积极履职，又勇于担责，充分实现行政问责的制度价值。 其二，加大异体问责力度。一是加强权力机关问责。人大是最主要的异体问责主体，也是各种问责当中具有最高法律效力的问责。要将人大的质询权、调查权、罢免权等各种监督问责权力具体化、明确化，规定问责的形式和程序，切实增强人大监督问责的手段和力度，防止权力虚置。二是加强新闻媒体问责。媒体是最有效的异体问责主体，对于政府及其官员具有强大的监督制约作用。要加强新闻立法，以法律形式明确规定新闻媒体的监督权、批评权、调查权等权利以及侵权责任，为新闻媒体问责提供可操作性的法律保障，更好地发挥新闻媒体的监督职责。三是加强社会公众问责。公民是最本源的异体问责主体，要加强社会公众问责制度建设，保证其监督的有效性。重点是规范和完善公民行政问责的程序，增强问责的可操作性，从根本上解决公民如何问责的问题。 其三，规范行政问责程序。程序对于行政问责至关重要，问责制度只有与问