论宋代冗官之成因

论宋代冗官之成因 2014-03-04 15:08:56 《华中理工大学学报：社科版》 刘立夫 冗官在历朝中以宋代为最。宋代包拯说："设官浸多，未有如本朝繁冗甚也。"[1]冗官是贯穿宋朝始终的"三冗"之一，成为宋朝长期积贫积弱的因素，并深刻地影响着宋代的政治生活。"方今之患，在乎官冗"，[2]宋代有识之士曾反复发出过改变冗官之弊的呼吁，而宋代诸帝亦大多涉及过裁减冗官即"省官"问题，但终宋一代，这一问题不仅没有得到最终解决，反而越裁越滥，愈省愈繁。因此，研究宋代这一复杂的历史现象，特别是冗官的成因，对于把握宋代政治之特征，具有重要意义。

一 冗官问题在宋朝立国之初就出现了。宋初对后周的政治体制和五代十国各个割据政权的设官分职多所因袭，造成了官吏队伍的庞大和紊乱。宋太祖从稳定政局出发，曾于开宝三年（970年）下诏，"与其冗员而重费，不若省官以益俸"，要求各地"以户口为率，差减其员"，即按各州县户口人数多寡以确定官吏数额。[3]次年，宋太祖责令各地停止吸收多余官员，并裁省繁杂的役吏，史称"开宝省官"。不过，宋初的冗官问题是统一战争过程的遗留问题，与五代十国混乱的官制不无关系；通过宋太祖的努力，基本上得到扼制。赵翼说："宋开国时，设官分职，尚有定数"，[4]指的是这一情况。但这种状况并没有维持多久。在宋太祖、太宗克服唐末、五代弊政而建立新的政治体制过程中出现了新的冗官现象。宋太祖末年，官员数目不过三、五千人，到宋太宗时便急增到八、九千人，导致了"京僚过于胥徒，朝臣多于州县"[5]的局面。北宋中期，冗官问题严重起来。据包拯在仁宗皇祐年间（1049～1054）所奏：景德、祥符年间，文武官总数为九千七百八十五员，"今内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官使臣及守选人万在数内，较之先朝，才四十余年，已愈一倍多矣"。[6]按照他的看法，当时全国有州320，县1250，所需官吏五、六千人足够，而当时吏额已三倍其多。因此，冗官受到强烈的关注，正式提到了议事日程。随着财政的紧张和内外矛盾的加剧，不断有人提出主张裁撤冗官，"欲事不繁，莫若省官；欲民皆安，莫若省吏"。宋仁宗庆历时，范仲淹在新政前曾痛心疾首地揭露当时的形势，"官壅于上，民困于下，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之"，并指出，"方今凋残，公私困急，全由官吏冗滥者多"，[7]把冗官提到了社会问题之首。宋仁宗任范仲淹为参知政事，实行包括裁官在内的以整顿吏治为中心的改革。但庆历新政不到一年便告流产，以后冗官更加严重。 在熙丰变法之际，王安石也曾强调"官乱于上，民贫于下"，"今之官诚冗矣"。[8]王安石变法后期的《元丰官制格目》就是为改变官制混乱和官吏冗滥而制订的官制改革条例。元丰改制的主要内容是依照《唐六典》进行职官的循名责实，恢复唐代三省六部制，使职禄铨注合理。但是，元丰改制中最大的困难倒不在改换官衙的门面，而在于裁汰冗员。在议定各省、部、寺、监等机构的吏额时，遇到了无法克服的矛盾。新定吏额在议定中不但没有减少，反而"比旧额几倍数"。[9]于是只得再议，而几经上下，拖延数年，直到神宗去世也没有得出一个结果。至哲宗时，文武官吏二万八千余员，"吏部逆用两任阙次，而仕者七年乃成一任"。[10]北宋徽宗年间，权奸柄国，侥幸并进，官员益滥，有司奏称："士大夫列于版籍者，可谓至冗矣！京官自朝议郎以至朝散大夫凡二千八百余人，选人（候补）一万余人，大使臣二千五百余人，小使臣一万三千余人；举天下之缺不足以充入仕之数。"[11]"今诸道随月所需，汲汲然不能终日矣"，[12]北宋的国库收入不足以供吏禄之费。 宋室南迁后，国家疆域减少了五分之二，而旧有的官吏并无多大改变，偏安一隅的南宋小朝廷一时安置不下洋洋几万官员。宋高宗建炎元年（1127年），李纲建议"省冗员以节浮费"，高宗立即付诸实施，裁并了一些机构，并"大省淮南冗官"，[13]史称"建炎省官"。但事隔数年，宋高宗又将废罢的机构"复置"。[14]因此，南宋一开始就面临着机构混乱，官吏冗滥的形势。宋孝宗时，决心整饬吏治，减损冗员，推行"制情抑幸"之策，限制官吏的入仕数和严格致仕制度，史称"隆兴省官"。但同样没有多大效果。到宋光宗绍熙二年（1191年），官吏数目达三万五百一十六员，"冗倍于国朝全盛之际"。[15] 从以上史实看出，冗官问题伴随宋朝之始终，特别是从北宋中期以后，这一问题日益严重突出，尽管宋朝较为重视并多次采取措施，而未能从根本上解决，反而"年增岁溢，未见其止"，有增无减，愈裁愈多，成为政治上的一大痼疾。可见，宋代冗官现象绝非偶然，其背后必然隐伏着深刻的社会历史根源。

二 探讨宋代的冗官成因，首先自然会考虑到宋代的入仕途迳。《宋史·选举志》上说："凡入仕，有贡举、奏荫、摄暑、流外、从军五等。"五等之中，影响最大者当推贡举与奏荫二途，它们是宋代官吏入仕的主要门径，并且与冗官的产生也有直接的关系。 贡举（科举）是宋代选拔官吏最主要的制度。宋代对隋唐的科举进行了一系列改革和发展，逐步建立了一套严密完备的科举立法。宋代废除"公荐"制，实行"别头试"和"锁院"法，采用弥封、誊录，严格考场纪律，确立殿试制，使科举制度最终定型和成熟。宋代增加了科举名额，其数目远超唐代，比后代的明、清亦不为弱。据载，宋太宗在位二十二年，仅进士一科取人近万名，平均每年四百五十余人，而唐代二百九十年间取进士总数不过六千人。宋仁宗对进士名额作了限制，规定每举不过四百人，按三年一举，平均每年仍达一百三十多人；与唐代相比，即使在科举最发达的中、晚唐时代，每年取进士不过三十名左右，因此，宋代取进士数平均每年相当于唐代的几倍甚至十倍以上。而且，宋代进士取录后，不必通过吏部的"身、言、书、判"铨试，一经殿试，即可授官。这就为广大知识阶层涌入政府机构敞开了门户，使科举出身成为从上到下各级官吏的最基本来源。科举榜发，"第名前列者，或不十年而至公辅"；"名公臣卿皆由此选"。[16]据统计，宋仁宗在位四十一年，用宰相二十三人，其中进士出身者二十二人，制科出身一人（富弼）；用参知政事、枢密院正、副使等高官六十五人，其中进士出身者占五十五人。[17] 宋代科举取士数额的急剧上升，也对科举出身者的就业带来了压力，因为各级政府机构对官吏的容量毕竟是有限度的。后世往往将宋代的科举制与冗官问题联系起来，但对此多未进行深入的分析。众所周知，宋朝堪称中国封建史上知识分子的黄金时代，其科举制较前代发展得更为完备、公平，比之明清已走向僵化的八股科举亦不可同日而语，达到了中国科举史上所能达到的最合理阶段。正因为如此，大批才华卓异的知识分子脱颖而出，明代徐有贞说："宋有天下三百载，视汉唐疆域之广不及，而人才之盛则过之。"[18]纵观中国古代，宋朝是政治、经济、史学、哲学、文学、艺术乃至自然科学等各方面杰出人物最密集的时代，仅以宋仁宗前后的几十年时间论，其出类拔萃、彪炳史册者不下数十人。如范仲淹、欧阳修、韩琦、富弼、包拯、司马光、王安石、苏轼、苏辙、晏殊、宋祁、曾巩、柳永、黄庭坚、秦观、周敦颐、邵雍、张载、程颢、程颐、苏颂、沈括等等，都是科举出身，在各自领域里名垂青史。而如此密集的人才群涌现于十一世纪，决非偶然，公平合理的科举制为他们的发展提供了机遇。 科举制度本身并非必然产生冗官。但宋代的科举制，主要是独特的"特奏名"制却对冗官产生了不可忽视的影响。特奏名在宋代也称"特科"或"恩科"，"凡士贡于乡而屡绌于礼部，或廷试所不录者，积前后数举，参其年而差等之，遇亲策士则别籍其名以奏，径许附试，故曰特奏名"。[19]自宋太祖开宝三年首开先例，到仁宗景祐元年（1034）年后，则每开科均有特奏名，成为定制。关于特奏名者的资格，北宋前期，对于曾参加过先朝御试者，往往不限举数、年甲，即可奏名；北宋中期后，又有所谓"一举三十年推恩"之法，而在实施过程中，有时也有不足三十年者；南宋时，特奏名的年甲限制在55岁以上，而进士两举30年，则不限年龄。至于考试方法，不需再经发解试、省试，只要各州保明申报礼部，由礼部核准，特予奏名，直接参加殿试。考试内容亦十分简单。如仁宗景祐元年三月十九日，"诏南省特奏名进士试论一首、诗一首；诸科对义五道；内年老者特与免试。"[20]凡特奏名者，不论殿试合格与否，均赐予一定出身或官衔。如北宋太祖、太宗朝，特奏名均赐本科出身；真宗、仁宗朝，特奏名进士、诸科分三等，分别为同本科出身，试将作监主簿，诸州长史、文学、助教；英、神、哲、徽四朝，一般分五等，第一等赐同本科出身，假承务郎，第二等京府助教，第三等上州文学，第四等下州文学，第五等诸州助教。南宋仍分五等，第一等第一名赐同进士出身，第二、三名同学究出身，其余第一等为登仕郎，余与北宋相似。 上述特奏名所赐及第、出身、同出身，与正奏名一样，属科举出身，均有机会入仕。关于特奏名的出官，北宋前期与后期及南宋又有所不同，各等第间亦有区别。一般来说，凡赐进士及第、出身者，与正奏名一样，免选注官。凡赐同本科出身及授试衔官者，守选（候补）注官。凡授上下州文学者，"遇赦，凡年六十以下堪厘务者，许自本州县保明申转运司，本司保明申吏部，召升朝官三员奏举，注权入官"。[21]凡授诸州助教、摄助教者，宋神宗前经保举可注权入（权摄）官；即使不能出任职事官，还可差注祠禄官。总之，特奏名者通过各种途径，一般可以出任职事官或祠禄官，沾受赋禄。 那么，特奏名在宋代科举中占多大比例呢？数字是相当惊人的。太祖开宝三年三月，"甲辰，得司马浦等六十三人；庚戌，复取十五举未经终场者四十三人，并赐出身。"[22]真宗咸平三年三月甲午，"试进士五举、诸科八举以上及曾经先朝御试者洎年五十以上者"，"得进士二百六十人，诸科六百九十七人，赐同出身及校书郎将作监主簿。"[23]宋徽宗政和五年三月榜取特奏名进士1057人，第四等以上者510人。据统计和推算，两宋贡举共取士约11万人，其中正奏名约6万人，特奏名约5万人，特奏名登科者占总登科人数的45%。[45] 需要指出的是，特奏名者多才学低下，又老朽不堪，出官之后，不可能尽心于事、廉洁自律，多汲汲于贪赃枉法、中饱私囊，作为归老之计，因而常为宋代舆论抨击的对象。庆历八年，宋庠在《资政殿答手诏》中指出："近岁举人殿试，