中央与地方关系的基本形态和结构

二、中央与地方关系的结构
（一）中央与地方的权力关系 现代国家的中央与地方关系的基本权力关 系往往是由该国的宪法加以规定，因而也是一种 宪法关系。中央与地方的权力关系基于中央与地 方的职能划分而形成，它规范着各级政府的基本 活动范围和活动形式，是中央与地方关系的基础。 宪法作为国家的根本大法，对中央与地方 关系以及各自权力范围都作了原则性的规定。一 般而言，在这个问题上，单一制国家的宪法较之 于联邦制国家的宪法规定要简单一些。
（一）中央集权式
中央集权式的中央与地方关系，强调将国 家的主要权力集中在中央政府，并且中央政府在 整个国家中发挥主导性作用。当然这里也不是指 绝对的由中央政府管理全国的所有事务，在现代 国家这是不可能的。中央集权式的中央与地方关 系有利于国家的统一和经济、社会的一体化，这 种模式在历史上主要出现在资本主义民族国家形 成初期的君主集权专制统治时期。
在单一制国家，政府体系是一元的，中央政府居 于核心地位，掌握主导权力。但由于单一制也分为中央 集权单一制和地方自治单一制，中央与地方的行政关系 也是不完全相同的。在实行地方自治的单一制国家，地 方政府的权力来自于法律的赋予，具有相对独立性，在 这种情况下，中央政府与地方政府之间一般不形成行政 领导关系。
（二）地方分权式
地方分权式的中央与地方关系，强调将国 家的主要权力分散给各地方行使，中央政府主要 管理一些全国性的重大事务。地方分权的核心是 地方自治的相关理论和制度。从历史上看，地方 分权式的中央与地方关系源自封建时代的领主分 封体制。欧洲中世纪一些国家君主与贵族之间的 分权直接导致了和继续影响着近现代这些国家的 地方自治制度。地方分权强调地方区域对国家事 务的参与，与中央集权式相比，地方分权式是将 国家管理权力的重心倾向于地方区域。
3、行政合作关系 随着经济与社会的发展以及社会福利政策 在许多国家的推行，大量社会问题要求政府干预 和解决，而在当代高度一体化的社会中，许多社 会问题需要各级政府，特别是中央与地方政府， 以及各相关政府机构之间的共同合作。因此，行 政合作关系在当今政府间关系中具有日益重要的 意义。
（三）中央与地方的财政关系
第二节 中央与地方关系的基本形态和结构
一、中央与地方关系的基本形态
所有现代国家都在本国的宪法中规定了中 央与地方之间的基本关系，这里我们将联邦制国 家的联邦与联邦成员之间的关系也包含在中央与 地方关系中。宪法规范了各级政府之间的职能、 职权的范围。在中央与地方关系上存在这样三种 主要模式：中央集权式、地方分权式和中央地方 均权式。但是中央集权并等于单一制，单一制也 并不必然导致中央集权。中央集权式主要出现在 单一制模式中，是宪政实践中较为普遍的现象， 但是并不代表必然。
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联邦制国家在这个方面的规定一般有三个 方面的内容，包括联邦政府的权力、联邦成员政 府的权力和联邦政府与联邦成员政府共享的权力。 以美国宪法为例，规定了联邦政府和州政府各自 的专有权力，也分别规定了禁止联邦政府和州政 府行使的权力。同时还规定了州的保留权力，即 剩余权力由各州保留的原则：宪法规定未授予联 邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州 保留。
（三）中央与地方均权式
还有一种模式，就是在中央与地方之间权 力分配上保持一种平衡的均势。中国革命的先行 者孙中山先生首创和倡导这种处理中央与地方间 关系的模式。这种观点是综合以上中央集权式和 地方分权式这两种模式基础上的发展，可以说是 一种折中的办法。这种观点是在中央与地方之间 的权力上，寻求中央与地方之间的平衡和地方自 治的合理性。均权模式不否认权力在中央与地方 之间集中与分散的重要性，但认为更重要的应是 职能在中央与地方之间的分工与协调，只有如此， 中央与地方之间的权力关系才能在合理的职能关 系基础上得到合理的解决。
事实上，任何现代国家都是集权和分权统 一的结果，绝对的集权和绝对的分权只是理想的 两种形态，在现代国家是不可能存在的。绝对的 中央集权实质上是中央专制，根本没有民主的踪 影。绝对的分权只能导致国家的分裂。因此，这 里所要讨论的中央集权和地方分权是相对的，而 不是绝对的。中央集权式包含地方分权的因素， 地方分权式也包含中央集权的因素。
单一制国家宪法一般都是在宪法中对中央 政府与地方政府作原则性规定，并在一些直接源 于宪法的有关地方政府的法律中进一步确认中央 与地方关系。
（二）中央与地方的行政关系
中央与地方的行政关系主要体现在：行政 领导关系、行政指导关系以及行政合作关系。
1、行政领导关系 在联邦制国家，联邦政府与各成员政府之 间不形成行政领导关系。在单一制国家，政府体 系是一元的。在实行地方自治的单一制国家，地 方政府的权力来自于法律的赋予，具有相对独立 性，在这种情况下，中央政府与地方政府之间一 般不形成行政领导关系。
第二，认为地方权力是固有的，这种理论 认为在国家组成之前，各个地方本身都拥有各自 的权力，中央政府的权力来自地方的让与。这种 观点不仅适用于多数联邦制国家，也适用于地方 自治单一制的某些国家，例如英国。第三，认为 中央政府为了便于对全国进行有效的管理，必须 将适当的权力让与或者授予地方区域的政府，因 此地方主要还是在中央的主导或领导下获得适当 的权力。这个权力并非地方固有的，而是中央为 了实现统治国家和管理社会的目的，主动让出或 交给地方的权力，因此，中央也可以根据需要继 续下放或者收回权力。这种观点适用于多数的地 方自治单一制国家，一些中央集权联邦制也比较 适用这个观点进行解释。
在实行中央集权单一制的国家，例如我国，宪法 规定，中央政府可以随时授予地方政府一定的行政权能， 委以地方政府一定的行政任务，下级政府服从上级政府 的调遣，各级地方政府都必须接受中央政府的调遣和指 挥。于是，中央政府与地方政府以及地方的上级政府与 下级政府之间形成了行政上的领导与被领导关系。
2、行政监督（指导）关系 行政监督（指导）关系是维系政府上下级 关系的主要形式，是保证整个政府体系协调和国 家政令统一的重要机制。这种关系主要存在于单 一制国家和联邦制国家的各联邦成员内的政府体 系之中。世界各国实行行政监督（指导）的方式 不尽相同，英国作为实行地方自治单一制国家， 是实行行政监督（指导）关系最为典型的国家。
中央与地方的财政关系是中央与地方关系 中的实际权力关系的核心问题，它基于各自国家 的政治结构和财政体制而形成。世界各国的财政 体制大体上可以分为集权型和分权型两种类型。 在分权型下，财政权分属于中央与地方，中央和 地方各有其独立的财政。集权型主要存在于单一 制国家，分权型则主要存在于联邦制国家。但一 些采用中央集权的联邦制国家，例如印度，重大 财权掌握在中央。
1、集权型财政体制。在这种体制下，财政 权集中于中央，中央政府的权限很大，地方虽有 一定的自主权，但其财政收入在一定程度上依赖 于中央财政的补贴或拨款。中央政府通过财政控 制来保证其对全国的集中统一领导。
2、分权型财政体制。这种体制主要存在于 联邦制国家，联邦与联邦成员的财政收支范围划 分明确，各联邦成员和地方政府收支力求平衡， 地方政府对联邦中央政府的依赖性较小；在财力 分配上，中央财政收入不占绝对优势；在支出上， 中央对地方的拨款也相对较少。