中央与地方关系浅析

中央与地方关系浅析公管（1）班陈翠娥摘要：我国中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面的问题，尤其是在权力运行中应该如何处理中央和地方的关系？这些问题就成为中国共产党所关心和急需解决的问题，新中国建立到现在的几十年里，正确处理中央和地方政府的关系成为政府改革的重要内容，改革开放以后，政府改革中的合理分权也成为这当中的重中之重，中央政府的适度放权，带动了地方积极性，但同时也存在一系列问题，因此，正确处理好分权下的中央和地方政府的关系、如何放权成为新时期政府改革的主要内容，能否正确处理好中央和地方政府的关系，直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。

关键词：中央与地方关系权力一、当前我国中央和地方政府之间的关系中央和地方关系是当前政府间关系研究的一个重要部分，它是政府间关系纵向含义的集中表现，中央和地方关系是基于利益关系之上的权力分配关系，它既是一种利益关系，也是一种权力分配关系。

谢庆奎曾说：“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系1”；李治安在其主编的《唐宋元明清中央和地方关系研究》这样指出：“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及1谢庆奎《中央地方政府体制概论》中国广播电视出版社1998年版第60页统属关系。

2”当然，如果从政府角度来说（因为中央和地方的关系有别于中央和地方政府的关系），权力分配关系更能说明两者之间的关系，但政府管辖之下的中央和地方无疑存在利益关系。

改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。

改革开放后，由于“放权让利”，地方政府在很多领域内，获得了较大的权利，而地方政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，这当中计划经济向市场经济转变也起了很大的作用，中央放弃了经济上统管权力，地方经济自主能力的增强无疑扩大了自己的权力领域，使得它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构转而成为相对独立的行为主体，从而也就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极执行命令，不独立思考和行事，出了问题负不起责任的行为模式。

王老师在讲课时曾提到，最初的地方政府只是中央在地方的统治代理，而现在已经不仅仅是中央的代理机构，更多时候也是地方利益的代表。

这一点从当前出现一个反面例子上也可以看出，地方出现大案件如果中纪委的介入，办案的效率会极低，甚至搁置不办。

这种中央与地方权力结构的变化，大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。

利益独立化了的地方政府在推动经济发展中的作用日益显现。

事实上，中国经济连续20多年的高增长，得益于地方政府的推动是原因之一，中央在维护中央政府权威的下体2李治安《唐宋元明清中央和地方关系研究》南开大学出版社1996年版第1页对地方政府的适度放权，增强了地方的积极性，也在一定程度上提高办事效率，促进了地方制度的创新，中国共产党十六大就对发挥地方积极性给予充分肯定，指出“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。

这是一条重要经验，应当充分加以肯定。

”3。

对于这其中的积极意义我们就不在此多加赘述，我想着重分析分析一下中央和地方政府存在一些问题。

二、当前我国中央和地方政府关系存在的问题当然，随着中央对地方政府的适度放权，中央和地方政府之间的关系也慢慢地出现了一些问题，从当前我国中央与地方关系来看，应该是中央集权结构有向均权发展的趋势，当然也只是趋势而已，总体上来讲还是集权（人大立法权、国家的司法权、国务院统一领导下的行政权、经济上的宏观调控），然而首先，高度的集权却在一定程度讲中央欠缺权力，很多的政策没有足够的权力使它们得到落实，即使中央有权力，但权力在传送的过程中在一步步地被拦截，很多不该管的管了，该管的却没人管或者管不了，有利可图的事情很多部门争着去管，导致权力的施行的相互冲突以及重复建设带来的资源浪费；其次，改革开放后，政府关系改革中中央对地方政府的适度分权缺乏民主。

当然中国政治制度在理论上高度集权，但改革开放后权力在慢慢分散化到目前已经成为不争的事实。

其实毛泽东时代的已经存在着分权运动，改革开放后，在邓小平同志主持的经济上改革开放3参见江泽民在十六大上作的报告下，分权改革则使得分权状态深化了。

为了促进民主政治的完善，权力从中央政府分到各级地方政府甚至是社会，但在分权过程中缺乏必要的制度保证和制度的下民主，使得一方面，由于权力已经分给地方政府使得中央政府感到没有足够的权力；但另一方面，地方政府也抱怨没有权力，因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府，地方只有使有权，也没有制度保障，中央政府随时都可以把权力收回。

可以说，政治权力在这个过程中莫名的流失了。

同时，这种非制度化的分权削弱中央的权力，减少了中央对地方的控制，却未能强化后者对地方民众的责任机制，也是使得分权的“过程”被地方留下来了，但分权的“目的”确没有达到，因为分权的目的是使中央的权力能够直接服务于民众，让民众在生活中感觉到中央权力的存在，从而调动地方民众的积极性（但我国民众现在实越来越多的感觉地方权力得存在而很难感觉中央权力），不仅仅是地方政府的积极性。

（在这个问题上当前官方文件好像没有明确指出调动积极性地方积极性是指调动地方政府积极性还是调动政府下的民众积极性，从我个人角度来说更偏向于后者，因为在每种意义上讲，政治参与的扩大和政治生活的民主化是政治发展的重要目标之一，也是完善我国民主政治的重要手段，当然这当中不包括那些不熟悉、对政治不感兴趣的人去参与政治。

杨光斌老师曾总结了J.沃科尔和R.莱恩的关于政治参与的论述指出：那些没有参与政治的人没有被合适的代表，政府就不是建立在最广泛的民意基础之上；广泛的政治冷漠给那些为所欲为的人提供了更多的控制政府的机会；广泛的不关心政治，既是政治制度软弱的表现，又是政治制度软弱的根源4）。

在这样非制度化的分权下中央在某种程度的缺权使中央难以保证民主的正常运作，而民主很难依靠自己的力量来表达和保护人民的利益，在这个过程中人民的利益可能受损（当前在某些地方恶势力和黑社会人士等插足基层民主，严重损害当地人民的了利益也影响了基层民主的发展）。

再次，随着改革开放经济的发展，加上中央的放权使得当前地方保护主义越来越明显，地方政府采取“上有对策，下有政策”的策略，各自为政，各行其是设置直接抗衡中央的的调控；各地方政府之间相互攀比，盲目发展，大搞形象工程，政府行为短期化；为了满足本地区经济发展，采取地方保护主义，实施经济封锁，人为的割裂市场，阻碍统一市场的形成，地方保护主义很大程度是由于中央让权过程中的非制度化，使得很多权力被地方滥用了。

这些问题的存在当然也有其内在原因。

三、浅析这些问题的原因中央的缺权和地方觉得无权这种现象的产生，中央和地方政府关系存在的这些怪象，不能说是因为中央对地方的分权，它可以说是不正确分权下想伴随的产物，一方面，分权缺乏必要的制度作保障，使得权力从中央到地方运作的过程中没有一套很好程序或制度来保障权力顺利运作，为民服务以及避免权力被拦截，同时中央缺权也是因为权力中央性的流失，中央不断给地方政府权力，而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治上的支持，这4参见杨光斌《政治学导论》人民大学出版2004年255—258页样单孔的输出无疑会导致中央权力的减少。

另一方面，分权时没有制度下的民主和对民众负责的机制，中央在分权时没有培养地方政府度民众负责的意识，其实中央增强地方的权力目的是让民众在生活中更好的体验到国家的权力，让地方政府更接近民众，在某些政务上更好的服务人民，然而，从理论上讲中央和地方政府信息传递的不对称和不完全性导致了地方政府没有把中央分下的权力下放给人民（当然包括行使这部分权力为人民服务），而实际当中也有地方政府知道要下放而故意不下放，并用这些权力来为自己谋利。

当然产生这些问题的根源更确切地说是国家权力既缺乏足够的中央性（同于后面的集中性），也缺乏足够的人民性（同于后面的民主）。

中国目前的政治制度未能很好的体现"集中"和"民主"的有效结合，在某种程度上，既缺乏集中的制度方法，也缺乏民主的制度方法。

合理得分权以及正确处理中央和地方的关系需要既集中又民主的，需要从集中和民主方面做文章。

随着改革开放不断深入，毫无疑问，地方经济权力在不断扩大，经济实力也在不断增强，利益也在不断的独立化，简单地套用马克思主义经济基础决定上层建筑理论，这样一种经济的分散化也一定程度导致政治权力的地方化和分散化，影响了集中性，即中央的权威性，权力在地方政府一层被割断，民主没有完全对理性的人们所开放，所使得人民性不好发挥。

四、对分权下中央和地方政府关系的几点思索建国以后，以毛泽东为核心的国家领导人就注重处理中央和地方政府的关系，并总结出发挥两个积极性的原则，但由于只单纯的注重行政权的下放，而忽视中央和地方政府经济权划分，改革开放后，由于中央政府的适度让权，行政性分权和经济性分权相结合，基本上解决了这个问题，地方政府取得很多的权力，这增强了地方积极性，带动了地方发展。

毫无疑问，两个积极性原则指导下的分权思想有利于正确处理中央和地方政府之间的关系，因此，当前，在正确处理中央和地方政府关系时，在适当时候、在适当领域还是应该适度放权。

但是在放权的过程中也产生了一些深刻的政治后果，比如，地方政府的合法性基础发生了相应的变化，“政绩合法性”成为了地方政府治理的主要基础；地方自主权的日益增强导致了中央政府权威的扩散化，中央政府对地方政府的政治控制能力在逐步弱化；一种新的非规范化的利益调控机制逐步形成，这也在一定程度上会导致中央和地方政府须通过博弈来确定中央与地方各自的权利与义务，对于这些问题究其根本，是因为在中央和地方政府之间缺乏一种有效的制度，更多时候，中央用行政指令方式放权；或者，地方政府在行使原来制度未规定有的权力时，中央政府给与默认，那么要使中央政府和地方政府之间的关系朝着制度化、理性化方向发展，就必须要让这两者之间权力运行建立在法治的基础上，条件成熟的时候可以制定一部中央和地方的关系法，科学界定中央与地方的权利和义务关系明确中央与地方政府的法人地位，用法律规范、界定和保障权力的调整界限及运作过程，同时中央依法集中必要的权力，这样两者的责权才会更加明晰。

同时在放权时应该建立健全的民主制度和政府为民众负责的机制。

由于中央政府在放权时太追求效率，一方面，放松了对民主制度的建设，另一方面，也没有注意培养地方政府民众服务的意识，这样就使得权力很难顺利的中央运行到地方民众。