第十三章 中央与地方的关系(一)

• “下级服从上级”，包括了中央领导下的“块块” 上的、省（自治区、直辖市）、市（地区）、县 （市辖区）、乡（镇、街道）之间，中央领导下 的“条条”上的各部委与其所管理的下属机构、 直属企业事业单位之间的递次领导与服从的关系。 在“下级服从上级”方面，政治管理和具体领导 含义上的服从内容要更多一些。 • “下级服从上级”是以“全党服从中央”为基础 和前提的。
• 当代中国具有现代意义上的单 一制的特点
• 在单一制基础上，形成和补充进去了以民 族区域自治制度、特别行政区制度等为主 要内容的一系列具有复合制特征的因素。 • 在政府管理的层次上，形成了地方立法制 度、分税制等一系列较为充分地考虑地方 利益的制度和作法。
第一节 关于“充分发挥中央和地方两个 积极性”的基本指导思想
五、中央计划管理与地方经济自主性
• 中国一直采用高度集中的中央指令性计划 体制进行国民经济管理，市场经济时代的 宏观调控能力也还比较强大。 • 而地方政府作为一级政权机关，它们必然 会有发展地方经济实力，形成地方特色经 济，为本地群众谋取福利的愿望。 • 这两者之间如何有效地进行平衡，很关键。
六、统一财政管理与分税制
分税制的一个明显特点，就是扩大了 地方固定收入的范围。这有利于促进地方 合理地组织经济，有效地利用资源，提高 经济效益，最终做到既增加了地方的收入， 也能增加中央的收入，实现财政、税收上 的“两个积极性”。
七、民族团结统一与民族区域自治
• 民族地区，是一种特殊的行政区域，对民族地区 的管理，是政府过程中的一个特殊问题。
• 与多数国家“块块”实，“条条”虚的情 况不同，中国的“条条”和“块块”都 “掌握中央精神”，部分别通过自己的领 导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方 和基层。
• 条块分割、条块矛盾
三、“条条”管理和“块块”管 理
• 我国干部任用制度的核心是委任制——上 级任免下级。
• 目前，中央对省、自治区和直辖市一级和 中央直属机关和中央国家机关部（委）一 级的干部实行直接管理，
• 一、正在走出“收权”和“放权 ‘循环的怪圈
• 关于中央和地方之间“职责”，“事权”的划分 等概念开始进入了当代中国的政治词典。制度建 设朝着中央和地方各自“应该做什么”；并在此 基础上寻求责、权、利的统一。 • 当代中国在国家结构形式方面发展的唯一前途， 是在“维护中央权威”和“尊重地方权益”这两 大基石上发挥两个积极性，建构中央和地方关系 的新格局。
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• 三、军队调动由集体决定。中央军委主席有最 后决定权。 • 四、军饷和装备由中央统一供给，军队不能就 地筹饷。 • 五、驻军和所在地的地方政权分离。地方行政 长官和军事长官分离。地方长官没有军事实力， 只能听命于中央；军事长官没有行政权力，不 能号令百姓。中央对军事长官和行政长官分别 控制，并让二者相互监督。
• 六、“双长制”，军长和政委都是一把手。二 人平起平坐，相互制衡。 七、司、政、后分离。作战指挥，干部任免、 后勤保障分别由司令部、政治部和后勤部各自 负责。三者都服从同级党委领导，同时接受上 一级对口部门的业务指导。
• 国家的统一和政权的集中，必须依靠法 制的统一来保障。 • 1979年五届人大二次会议通过的《地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法》 • “八二宪法”肯定和正式确立了“二级立 法”体制。
一、法制统一与“二级立法”体 制
二、“全党服从中央”与“下级服从上 级”
• 严密的党的领导系统和严格的党的纪律，是党 中央对各中央国家权力机关，对地方各级党的 组织进行控制和管理，是中央政令在全国有效 地得以贯彻实施的基本保证。用一句话来概括， 就是“全党服从中央”。
四、中央与地方权力划分的思路问题
• 基本原则是：适合和需要国家在整体上掌 握的权力，就应当由中央政府掌握，适合 由地方和基层政府负责的事项，就由政府 和基层政府分担。
• 在纵向间政府关系上，必须摒弃“每 一级都管理所有的事情”，即五级政 府之间“职责同构”加“条块分割” 的格局。
• 一是党政机构必然是上下“对 口”； • 二是“条条”钳制“块块”； • 三是上面决策，下面执行，上 面领导，下面负责，上面负担 重，下面责任多，权力与责任 不对等，出了问题责任难以说 清楚。
• 在这个问题上，也要做到发挥“两个积极性”。 这就是，经过努力要做到既要实现整个中华民族 的团结和统一，又能保证各个少数民族的特殊性。 • 中国共产党、中国政府所选择的具体实现方式， 就是民族区域自治制度。
八、“一个国家”与“两种制度”
• “一国两制”之中的“一国”，是强调 国家的不可争辩的统一性，即“一国两制” 是一个统一国家内部的两种不同的制度， 实行特殊制度的地方，是统一国家不可分 割的组成部分，不能单独行使国家主权， 以及外交、国防等方面的权力；国家的主 体部分继续实行社会主义制度。
• 二、维护中央权威
• “维护中央的权威” 是指全国各级政权机关在统 一的国家法制之下，自觉地肯定、服从和接受党 中央、国务院的领导与监督。
• 《分权的底线》王绍光 • 为什么政令不出国务院？
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中央政策大晴天， 下到地区起点云， 传到县里变成雨， 落到镇里淹死人
• 三、尊重地方利益 • 这标志着中国最高层领导国家结构管理观 念的深刻变化，即已经从简单地“放权”， “让利”，转向了谋求在中央与地方之间 建立规范化的领导与监督，分工与协作关 系。
四、“党管干部”与“下管一 级”
• 对省、自治区和直辖市所属的地区（地级 市）和厅（局、委、办）一级，中央机关 所属司（局）一级主要领导干部实行备案 管理。
• 从1984年7月开始，我国的干部管理权限由过 去的“下管两级”改为“下管一级”。 • 特别是“下管一级”的政策与“差额选举”的 制度结合之后，地方、基层和群众对地方主要 干部的任用，特别是对副职的任用和各权力机 关组成人选的确定的实际影响明显增强。
九、党对军队的绝对领导
• 党对军队的绝对领导，是维护中央权威，维护中国共 产党的领导地位，维护国家统一和各民族团结的重要 力量。
• 在当代中国，中国共产党对于国家政治权力结构各个 组成部分都是领导关系，但是，明确强调到“绝对领 导”这一高度的，只有国家的武装力量。
党指挥枪（杨继绳）
• 中共中央军事委员会统率全军。中央军委 主席由党中央主席兼任。军委主席对重大 问题有最后决定权。毛泽东对中国历代的 监军制进行了完善，形成了一整套严密的 监军办法： 一、兵无常帅，帅无常兵。军官调动频繁。 上级军官和下级军官之间，军官和战士之 间，不可能建立深厚的私人关系。 二、带兵的不能调兵，调兵的不能带兵。 调兵权和带兵权分离，使每一支军队只能 在划定的驻防范围内活动，不可能进行中 央给定以外的军事行动。
• 当前，解决中国的中央与地方的关系这个 问题，不能靠简单强调中央集权，也不能 靠过度地强调地方分权，而是根据不同层 次，不同地方的不同情况，不拘一格，集 分并举 ，职责异构，达到”每一级政府都 做特定的事情“的理想状态。
第二节 实现“两个积极性”的基本机 制
一、法制统一与“二级立法”体制 二、“全党服从中央”与“下级服从上级” 三、“条条”管理和“块块”管理 四、“党管干部”与“下管一级” 五、中央计划管理与地方经济自主性 六、统一财税管理与分税制 七、民族团结统一与民族区域自治 八、“一个国家”与“两种制度” 九、党对军队的绝对领导
第十三章 中央与地方的关系
国家的结构形式 国家整体和局部的关
系。 当代中国的纵向间政府关系是中国政府体制 改革中的一个困点。
单一制和联邦制
单一制国家是由若干行政区域所构成的单一 主权的国家。
联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家， 但各邦国依法有一定的自主权。
• 中国中央与地方的单一 制体制形成的ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ史、地 理原因？