中国政府公信力的特殊性分析

第14卷第5期

2012年10月北京邮电大学学报（社会科学版）Journal of Beijing University of Posts and Telecommunications （Social Sciences Edition ）Vol.14，No.5Oct.2012收稿日期：2012-08-07

作者简介：李玉生（1986—），男，河南济源人，北京大学政府管理学院2011级博士生，研究方向为当代中国政府管理

与改革。

·互联网治理与法律·

中国政府公信力的特殊性分析

李玉生

（北京大学政府管理学院，北京100871）

摘要：政府公信力是现代政府合法性的重要基础，在西方学者研究基础之上，近年来对中国政府公信力的研究日益增多，但是已有研究大多忽略了中国政府公信力和西方国家政府公信力之间的内在差异，而偏重于对政府公信力的含义和学理解释，缺乏分析上的准确性和经验之上的参照物。对中国政府公信力的研究应从理想概念转化为经验描述，而这种经验描述也必须在国内外比较的基础上完成。与西方民主国家的政府公信力相比较，中国政府公信力具有公众对中央政府的高度信任、中央政府与地方政府公信力的巨大差距、中央政府公信力相对稳定这三个重要的特征，地方政府公信力流失现象严重。透视特征背后的原因，它们既带有中国传统政治文化的深刻烙印，也是在一系列新的制度变迁和政策价值的转变过程中所形成的。

关键词：政府；公信力；比较研究

中图分类号：D63文献标识码：A 文章编号：1008-

7729（2012）05-0027-06从20世纪60年代开始，对于政府信任的研究成为世界范围内学者们关注的焦点。这种关注来自于现实社会中政府公信力的持续下降，西方民主社会中公民对于政府的不信任感在过去几十年内明显增加。1964年有四分之三的美国民众表示信任联邦政府，而1995年则只有四分之一的美国民众信任联邦政府。现象背后原因何在？学者们对此进行了大量的分析。对比西方民主社会，中国的政府公信力显然具有其特殊性。目前，中国学者对于政府公信力的关注也日益增多，但是对于中国政府公信力的研究却还处在起步阶段，存在很多的不足。政府公信力作为中国化的一个词汇，在西方的语境中与之对应的主要是政治信任、政府信任。因此，这里对政府公信力、政治信任、政府信任等概念不做严格区分，取其语义上的共同之处即公众对政府的信任。本文首先梳理已有的关于中国政府公信力的研究并指出其缺陷，进而在与西方比较的基础上从中国的特殊性出发关注中国政府的公信力，揭示人们认识上的关于中国政府公信力的误区，进而分析中国政府公信力特殊性的原因。

一、研究综述

作为现代政府合法性的基础，对于政府公信力的研究早已有之，但初期的政府公信力研究更多是作为其他学科研究的交叉部分出现，并没有成为一个专门的研究领域。政府公信力主要是指公众对政府的信任程度，因此对政府公信力的研究可追溯到学者们对于信任、政府信任的关注。洛克将政府定

义为一种“信托”（trust ），他主张通过制度化的不信任来限制权力，保障人们的自由和权利。［1］随后众

多的学者们从社会学、经济学的角度强调了信任在经济交易、制度建设等方面的重要性。但使得政府公信力研究获得普遍关注，并成为一个专门的研究领域，则是在第二次世界大战之后。而这种研究的兴起则是与西方民主国家的政治信任危机联系在一起的。不单单是美国，几乎所有的民主国家如日本、英国、加拿大、意大利等都出现了政治信任流失，公众对政府信任大幅下降的问题。对于政治信任或

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者说政府公信力的研究随之成为一门显学。

针对政府公信力在20世纪60年代之后的下降趋势，学者们给出了各种各样的解释。政府公信力的取得一方面来自政府本身，包括其合法性、制度保障、政策有效性等因素，另一方面则来自于公众的主观感受。公民文化尤其是怀疑主义的精神对政府公信力具有一定的影响。阿尔蒙德和维巴对美、英等五个国家的公民调查，［2］以及帕特南对意大利南北地区的比较研究均表明文化对于政治信任的影响。［3］戴维·伊斯顿在1965年提出的分析框架，成为后来许多学者研究政府信用或者政府公信力的基础。在《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿区分了两种不同的公民支持———散布性支持（diffuse supports）和特定支持（specific supports）。散布性支持来自于成员对当局、制度或者共同体的认同、依附或者愚忠感情，人们不指望从中得到任何好处。特定支持则来自于“由于支持的输入而从输出中得到具体的需求满足”。［4］这两个概念被学者们广泛应用于解释公众对于政府机构、国会、官员的态度。Norris更进一步将公众的信任分为四种层次的信任———对政治共同体的信任、对政权的信任、对政府机构的信任和对政府官员个体的信任。［5］

从社会和公民的角度出发，Norris对政府公信力的下降给出了一个解释。他认为，后工业时代中新的一代年轻人与他们的父辈相比，受过更多的教育，价值观也发生了变化，更加具有批判精神，更容易表达对政府的不满。［5］但Hibbing则对公民有意识的批判能力持怀疑态度，他认为，公民对政府的态度可能更多地基于情感而非理性的评估。［6］正如Alford的研究表明，当公民个人所支持的政党入主白宫时，个人对政府的支持度和信任度会提高，当里根当选总统时，共和党的选民相比于民主党选民，更加信任政府。［7］Owen进一步指出，公民的态度很容易受到新闻媒体的影响，而很多时候这样的新闻报道往往是有选择的、带有偏见的、不负责任的。［8］McAllister的研究则表明，选民对于官员的期待往往高于官员自身的期待，因此，选民具有某种程度的高期待值，而这样的期待与现实的落差会激发选民和公众对于政府的不满。［9］此外，Klingemann区分了对政府的支持和对政体的支持，他指出，美国公众对政府的不满并不代表他们对民主制度的不满，公众对于民主原则的支持度还是非常高的，他们能够明确区分对政府的信任和对民主制度的信任。［10］

另一方面，对于政府公信力的下降，学者们从政府的角度也给出了许多的解释。Miller指出，政府公信力的下降与政府公共政策价值取向的偏离，尤其是政府的公共政策结果与预期效果间的差距有关。［11］Citrin则指出对政府的不信任来自于公众对在任官员表现的不满。［12］20世纪70年代，美国政府的政治丑闻频发，水门事件、伊朗门事件等都使得美国公众对于联邦政府的信任度大幅下降。与公众对联邦政府的不信任形成对比的是，公众对地方政府的信任度要明显高于联邦政府。Gershtenson指出，这是联邦主义分权造成的后果之一，地方政府被赋予更多更广泛的职能。［13］Hibbing et al提出，公众对不同层级政府的信任度受到两个因素的影响，即政府的曝光率和亲近性。联邦政府更容易受到负面新闻的影响，而地方政府则由于更加亲近民众，因此得到更高的支持率和信任度。［14］

随着中国国门的开放和经济的发展，对于中国政府公信力的研究也逐步增多，最早的关注者是一批具有西方背景的中国学者。以西方国家的政府公信力为坐标，这些学者们首先观察到的一个矛盾之处就是中国政府公信力要比西方民主国家高很多。2001年，“世界价值观调查”对中国公民的访问表明，中国公民对政府的信任程度非常高。97%的受访人表示对中央政府很信任；92%的人表示对执政党信任；对警察的信任程度相比较而言要低一些，但也达到73%。王正绪对这种中国公民的高信任度进行的分析表明，经济发展和生活状况的改善是造成这样一种高信任度的主要原因，这种正面影响超过了伴随经济发展和权利意识苏醒所出现的批判精神的负面影响。［15］与对中央政府的高信任形成对比的却是地方政府公信力不断流失，李连江对中国三个省的农民的调查问卷研究表明，农民更加信任中央政府，而对地方政府的信任度比较低。［16］根据《小康》杂志2007年8月发布的《2006—2007中国信用小康指数报告》，绝大多数受访者表示很相信中央政府，而超过70%的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。这就表明中国中央政府的公信力要明显高于地方政府，而公众对政府的高信任度也更多地是来自于中央政府。史天健通过大陆和台湾的民众信任度的对比研究，指

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出，政治文化在解释这种高信任度方面具有明显的说服力。他特别指出中国政治文化中的两项特质，一是公民和政府之间的层级型关系，即接受政府的权力大于公民的权力，公民需要从属于政府；二是倾向于避免冲突发生，即使这意味着一方将会牺牲其个人利益。［17］政治信任研究通常将制度的信任或者社会信任作为政治信任的来源，但是对于中国来说，政权的表现才是公众支持政府的决定性因素。

国内学者对于中国政府公信力的研究多从政府公信力缺失的现状出发，提出导致政府公信力流失的原因，诸如行政管理方式的落后、官员腐败、制度缺乏、政绩工程、群体性事件等，然后提出部分对策建议。这样的研究视角和思路大而宽泛，所提出的问题和对策都缺乏具体的针对性，而且对于中国社会和政府的特殊性关注不够，缺乏必要的研究方法支持，实证性研究和中外比较研究明显不足。

二、概念及问题的提出

本文所采用的政府公信力概念主要是指公众对政府的信任程度，强调公众的主体作用。研究表明，社会稳定与否、革命是否发生的主要影响因素并不在于一个国家的公民生活如何困苦，而在于公民是否觉得受到公平的对待。同样，政府公信力的高低并不只是政府透明度、公正性等指标的叠加和比较，而主要来自公众的主观心理感受，并会随着环境的变化而产生波动。当然，政府公信力并不是越高越好，对政府的怀疑和批判恰恰是现代民主社会的重要特点和建立一个良好政府的必要因素。

由于不同国家或政府的差异，政府公信力的研究需要放在不同的政治文化和制度背景之下进行。比较中国政府公信力和西方民主国家的政府公信力，可以看出中国政府公信力的三个特点。

首先，中国公众对中央政府的信任程度明显较高。“世界价值观调查”所得出的公众对中央政府的信任程度达到90%以上，这与史天健、李连江等学者进行的调查结果基本上是一致的。而美国公众对联邦政府的信任度在1995年一度跌到只有25%左右。这种对比表明中国中央政府的公信力比西方民主国家政府公信力高出许多。而这与通常的观点和看法显然不同。按照一般的观点，政治的民主化、公开化、科学化程度越高，所获得公信力应该更高。但中国和美国的对比恰恰说明这种推论并不总是适用的，那么为何中国中央政府的公信力会如此之高？用西方学者的理论显然不能完全解释这种现象。

其次，与西方民主国家的信任结构相比，中国中央政府的公信力远高于地方政府，多种调查和访问的结论与观察到的这种现象一致。而在美国，不同层级政府的信任分布呈现一种倒金字塔型结构。联邦政府的信任度低于州政府，州政府的信任度又低于地方政府。这种信任结构在其他民主国家也都可以观察到，这与中国的情形完全相反。

再次，公众对中央政府的信任度相对稳定，但是地方政府公信力近些年来流失严重，而且越到基层这种流失也越严重。群体性事件的频发、越级上访人数的剧增等表明公众对地方政府的不信任感增加，相比于地方政府，公众更加信任上级政府，在权利受到侵害之时，也更愿意向更高层级的政府或中央政府寻求帮助。

三、中国政府公信力特殊性的解释

1.中国中央政府具有较高的公信力

与西方民主国家政府相比，中国政府在合法性基础、政策的公开透明以及官员个人的廉洁程度等许多衡量指标上都不及西方国家政府，那么为何中国的中央政府公信力却要高出许多？

西方学者有一种观点认为，政权可通过压制、宣传、教育等方式影响公民的认知，进而影响其对政府的判断。对美国社会的研究表明，媒体在形塑公民的态度、观念等方面确实扮演了重要角色。那么中国公众是否也由于受到这样的宣传方式的影响而产生如此高的信任度？按照这种观点，那么受到中国政府媒体或者官方信息影响越多的公众对威权主义政体的支持率应该越高。但是对中国社会的观察恰恰相反。越是经常接触媒体、网络等信息资讯的人群对政府的不满越高。一项在中国互联网上的

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调查表明，80%的网友对政府不信任，只有20%的网友选择信任政府。［18］对中国的研究表明，在1993年前后，更多的接触媒体会对政府的信任度产生负作用，学者据此得出结论，通过控制媒体和信息保持公众对政府的支持的任务正在逐渐失败。中国政府高的信任度并不能被解释为宣传教育的影响所导致。

如前所述，政府公信力更多的是一种公众的心理体验和主观评价，因此就涉及到一定的价值标准。而这样的价值标准则直接根植于该国家的政治文化和传统之中。史天健等通过其分析指出，中国政权的表现往往是公众支持政府的决定性因素。［19］中国历史上存在众多的实例也支持了这一结论，与政权的合法性、正统性、权力的获得方式相比较，保持社会稳定和百姓安定的生活更能获得民众的支持。

改革开放以来，尽管传统的共产主义意识形态已经在普通百姓中失去其吸引力，各种政府的负面新闻和报道也日益增多，但因为现政权的制度绩效，尤其是其经济绩效，在30年的时间内迅速提高了公众尤其是最广大农民的生活水平，所以获得了公众对政府制度及运行方式的认可。国外的调查结果也表明，经济发展所带来的生活质量的改进对政府公信力具有直接的促进作用，“二战”之后民主国家对政府的信任度较高的时期往往对应其经济繁荣期。因此，中国的调查结果所呈现的对政府的高度信任正是政府带来的高度经济绩效的反映。而且在今后相当长的一段时间之内，这种经济绩效仍然会发挥其作用，保持公众对于中国中央政府的支持和信任，尤其是在中国目前仍然还有2亿多人口处在贫困水平之下的形势下，经济绩效仍然具有很大的发展空间，其所带来的政权合法性和公众生活水平的提高仍然会支撑中国中央政府的公信力保持在较高的水平。

相对于经济方面的发展进步，公众对于中国政治民主的进步也多持肯定态度，这与西方学者和社会的感受显然存在一定的差异。“环球舆情调查中心”所进行的最新调查结果显示，超过六成的中国被访者认为中国的民主建设处在进步之中。［20］这样的结果与王绍光、李连江所做的地区调查的结果一致。因此，公众对于政府的高信任度也基于其政治权利的提升和中国政治民主化进程的推进。

此外，中西方传统文化在计算得失时存在差异。［21］西方文化允许并鼓励人们用他们个人作为成本核算单位。在这种文化的影响下，即使政府政策有利于社会上的多数人，只要它损害了某些人的私利，这些人就有权收回他们对于政府的支持。而中国传统文化认为没有独立于集体的个人利益。即使政府政策损害了某些人的私利，只要这一政策有利于社会上的多数人，私利受到侵害的人就无权收回他们对于政府的支持。因此，同样的一项政策，尤其是有利于多数人的政策例如三峡大坝的修建、南水北调工程等大型项目的建设，在中国的支持率往往会高于西方，进而影响政府的公信力。

2.中国中央政府的公信力远高于地方政府的公信力

学者们对中央政府和地方政府信任结构上的差异给出了众多的解释：历史文化传统中中央集权体制下农民与统治者的亲近性；理性主义下地方政府寻求政治信任的动机、愿望及手段的不足；制度主义之下中央政府在寻求政治信任中的天然优势，而地方政府缺乏制度上的条件去寻求这样的支持等。［22］对比中国政府和西方民主国家政府的信任结构，可以发现并清晰地看出这种差异。除了政治传统和文化的影响外，制度结构的因素是其主要原因。在中国的政府权力架构中，地方政府只是中央的派出机构，运用中央政府授予的权力履行职能。地方政府尤其是官员主要的回应对象是上级政府官员或中央政府，官员的仕途完全由上级考评决定，因此地方政府对于回应民众的要求缺乏动力。相反，中央政府为形塑其合法性的外在影像，会积极地与民众进行互动，造成情感上的亲近。而这种情感亲近使得公众将良好的改善都归因于中央政府的领导，而将状况的恶化多归咎于地方政府的执行不利。

中央政府与地方政府之间不恰当的职能划分对两者的公信力也有很大影响。地方政府承担了过多的服务职能，却缺乏必要的财权支持。许多原本应该由中央政府统一提供的基本公共服务职能由于中央政府的退出，不得不由地方政府来承担。地方政府很多时候只能通过种类繁多的费用征收来履行自身职能，公民自身的剥夺感由此产生。此外，地方政府所承担的许多职能本身即是困难而不易赢得好感的，如计划生育、维稳等，都加剧了公众对于地方政府的不满。而实际上很多责任本应是由中央政府承担的，但由于这样的一种划分以及制度安排，隐藏了中央政府的责任，却将其转嫁到地方政府身上，这些职能在很大程度上降低了地方政府的公信力。

新闻媒体在一定程度上加深了公众的这种印象。西方学者指出，媒体虽然不能决定公众“怎么

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想”，但是却可以通过资讯来影响公众“想什么”。［23］美国公众对联邦政府的低信任度在一定程度上也受到新闻媒体的影响，美国联邦政府的负面新闻远远大于中国中央政府。由于我国新闻审查制度的特点，媒体报道对于中央政府或者领导人绝大多数是讴歌赞颂，强调政治核心的正确性，提升其合法性。而对于地方政府更多的则是负面新闻，通过对地方政府腐败或不当行为的揭露来形塑中央政府的良好形象。在某种程度上，中央政府的高公信力是以牺牲地方政府的公信力为代价而取得的，这在无形之中必然扩大了两者之间的公信力差距。

3.地方政府的公信力流失严重

尤其是基层政府，面临着严重的信任危机。如何看待公众对地方政府信任度的逐步降低？国内很多学者对此进行了多种的分析和解读，概括起来主要有以下几个主要的原因：缺乏有效的权力制约和监督机制、信息不公开不透明、法律缺位、官员的个人道德或者法律意识缺乏等等。但在笔者看来，这些原因可能具有一定的解释力，但是不是主要的原因所在。按照这种逻辑推理的话，地方政府公信力的降低在于这几个方面的不足，那么如果这几个方面得到改善或提高的话，地方政府的公信力也相应有所提升。但是事实并非如此。近十年来，在政府改革和网络信息技术的推动下，中国政府的监督制度和各项制约机制、法律规章、信息公开等方面都在逐步地改进和提升，但是地方政府公信力并没有随之提高，反而呈现相反的趋势，公众的不信任感越来越高。当然，这并不意味着政府的制度建设、公开程度、官员素质与公信力没有关系，笔者并不否认这些方面原因对地方政府公信力所造成的影响，只是指出仅仅从这个方面来解释地方政府的公信力流失，尤其是当前的公信力流失，说服力是不够的。

地方政府公信力的流失需要从另外几个方面来理解：其一，一定程度的公信力降低是公众价值观变化的必然结果。民主价值、有限政府等西方理念的传播，以及受教育人群的扩大都使越来越多的现代公民开始在中国出现，他们具有强烈的批判现实的态度，更加关注政府的制度和政策的各个方面，对于政府的种种弊端予以强烈抨击，这也是西方民主国家在近年来政府公信力下降的一个原因。因此，随着制度的完善，政府所暴露出的不足可能也就越多，尤其是在当代中国这样一个转型时期，越来越多的负面新闻和报道反而会造成政府公信力下降。但这样的公信力下降在某种程度上更有利于公民监督政府，寻找政府工作或政策的不足，对于中国政治的民主化和政府的改革来说是有一定的促进作用的。

其二，地方政府公信力的降低是中国在改革进程中所采取的发展战略造成的附带结果。对33个民主国家的研究表明，当收入差距被拉大时，社会信任和政治信任水平就会下降。［21］而中国改革开放以来所施行的让一部分人先富起来的政策明显拉大了社会收入的不平等。中国的基尼系数1978年是0.317，2000年越过0.4的警戒线，2010年则超过0.5。而更为严重的是在地方经济发展过程中，地方官员的财富与公众的财富形成鲜明的对比，由此造成的落差使得公民对于地方政府的好感大大降低。

其三，地方政府的公信力下降受到诸多制度变迁的影响。中国基层政府的信任危机已经成为当前社会的共识。而这样一种状况的出现，与村民自治制度的建立，全能政府在基层的退出息息相关。中国政府在改革开放之后，政府职能的转变必然要求改变其计划经济时代的全能主义管理方式。从人民公社时代的管理到村民自治，中国共产党的政权组织逐渐退出了基层农村。但是由于基层原有的治理结构在建国初期已经遭到破坏，乡绅和士绅阶层完全被党的基层政权所取代，而新的有效的治理结构如有效的选举制度还处于起步阶段。因此，在党的政权退出之后，缺乏必要的组织来填补基层的权力空白。在此过程中，基层黑社会化现象在许多农村的基层政权中出现，各种暴力、欺诈、贿赂等不信任的制度取代了原有的信任基础。基层的政府公信力受到巨大的破坏。而这样一种信任关系的重新建立，必然需要村民选举和村民自治制度的进一步发展和改革、新的权力基础在基层政权的巩固。因此，在这样的过程中，地方政府尤其是基层政府的公信力下降是一个不可避免的过程。

四、结束语

中国政府的公信力具有高度的复杂性，因此任何试图对其进行单一概括或阐释的论述都显得解释力不足。本文将中国政府的公信力在中央和地方两个层面上进行区分，并与西方民主国家的政府公信力进行比较，总结中国政府公信力的特殊性。

公众对于中国中央政府的高信任度既是传统政治文化的结果，也是当下中国社会和中国政府的重要政治资源。中央政府所具有的高度感召力和号召力在政策推进、灾害应对等多方面都显示出其优越性。而中央政府和地方政府公信力的差异则既有文化的因素，也有集权制度、新闻媒体的影响。提升基层政府和地方政府的公信力已经成为中国政府的重要任务，但我们需要理性细致分析导致地方政府公信力下降的原因，其既有有利的方面，也有令人担忧的方面；这个问题既需要新的制度的产生去改进，也是制度变迁本身的结果。

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Research on Delivered Value of Mobile Internet Base on Quantitative Method

XIE Xue-mei，LI Zi-feng

（School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing100876，China）

Abstract：For a better understanding of factors affecting the user experience and satisfaction of Mobile Internet，based on the delivered value principle，the paper quantifies the influencing factors and user evaluation of deliv-ered value，and then establishes the delivered value model of Mobile Internet.It also analyzes the Mobile Inter-net from the perspectives of networks，terminals and applications，and then does empirical research on influen-cing factors of delivered value，getting the factors affecting networks，terminals and applications of Mobile Inter-net separately，and also getting the factors affecting the delivered value of Mobile Internet.In conclusion，the product value has strongest influence，and spiritual cost，service value and monetary cost are less influential，and personnel value，image value，time costs and physical costs are least influential，based on which，this paper gives proposals to improving the user experience of Mobile Internet.

Key words：mobile Internet；delivered value；satisfaction；user experience

(上接第32页)

Study on the Special Characteristics of Chinese Government Credibility

LI Yu-sheng

（School of Government，Peking University，Beijing100871，China）

Abstract：Credibility is the legitimacy foundation of modern government.In recent years，based on the research of western researchers，the research on Chinese government credibility is increasing dramatically.However，the existing research ignores the internal differences of government credibility between China and western countries. They focus on the interpretation of concept and theory，and ignore accurate analysis and comparative methods. Compare to the credibility of western countries，Chinese government credibility has three important characteris-tics：the public have a high degree of confidence in the central government；there is a huge gap of the credibility between central government and local government；the credibility of the central government is relatively stable，but the credibility of the local government is declining seriously.The reasons behind these characteristics are very complex，for they are influenced not only by the traditional political values，but also the change of institu-tion or public policy.

Key words：government；credibility；comparative study