侦查监督制度改革之思考

侦查监督制度改革之思考

中图分类号:D926.34文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0145-02

在我国,针对侦查监督方面的制约主要有侦查机关的内部约束和检察机关的外部制约。《人民检察院组织法》第5条规定,各级人民检察院对于公安机关的侦查活动是否合法,行使监督的职责。由此可见,侦查监督权是法律赋予检察机关的重要职能。检察机关对侦查活动监督包括刑事立案、审查逮捕、审查起诉等多个方面,这项权责贯穿于检察机关侦查监督工作全过程。各级检察机关通过依法履行上述职能,维护了诉讼参与人的合法权力,保障了法律的统一正确实施。

近年来,各级检察机关切实履行监督职责,积极探索监督方法,注重监督实效,在侦查监督这一方面,取得了一定成绩。然而,由于我国权力设置和具体制度安排等多方面的原因,检察机关的侦查监督存在“盲区”多、监督滞后、纠错能力弱、权力缺失等问题。因此,针对我国法治环境,寻求建立符合我国国情的侦查监督机制,是当前司法改革的重中之重。笔者通过实践和学习,提出一点浅薄意见。

一、我国侦查监督制度发展历程

早在我国检察制度创建初期,检察机关就被赋予侦查监督职能。1954年颁布的我国首部《人民检察院组织法》,该法第8条规定,检察机关发现国家机关的决议、命令和措施违法的时候,有权提出抗议和要求纠正,明确规定检察机关“对侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督”。当时最高人民检察院专门设置了侦查监督厅,还制定了《关于检察监督工作程序方面的意见(试行草案)》。按照该试行草案的规定,侦查监督工作的范围包括四个方面:1)审查批准逮捕人犯;2)審查决定起诉;3)处理对于公安机关侦查活动违法现象或关于冤案、错案的申诉和控告;4)对于发现有问题的案件进行检查。

检察机关恢复重建以来,进一步发展完善了侦查监督这一制度。我国《刑事诉讼法》第66条、第76条、第87条、第137条和《人民检察院组织法》第5条等均明确规定了人民检察院审查逮捕、审查起诉和纠正刑事立案、侦查活动中的违法等侦查监督职能。

然而,尽管最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼法规则》,根据《刑事诉讼法》第8条关于“人民检察院有权对刑事诉讼实行法律监督”的规定提出了相关监督要求,实际工作中也取得了一定的监督效果,但是由于在法律程序上缺乏明确具体的规定,实践中存在争议,一些地方没能有效地开展检察监督这项工作。

二、我国现今侦查监督制度存在的问题

“无救济无权利”,诉诸司法是公民最主要的权力救济方式,也是社会公平正义的最后一道防线,因此,为了维护社会关系稳定和法的安定,1996年刑事诉讼法修订伊始,二十多年来我国在司法体制领域作了不少改革,逐步构建起监督制度模

式。然而遗憾的是,现行的监督体制在实践中效果并不理想,没有起到应有的预防效果。深刻剖析其原因,主要有以下几个方面。

(一)侦查监督定位含混

从宪法及相关法律规定上看,我国检察机关是专门的法律监督机关,但在实际操作上,监督权的目的并没有完全实现。在侦查阶段,检察机关的审查批捕环节主要是为公诉“把关”,监督权力仅仅停留在“事实清楚、证据充分”层面上,而没有真正深入到侦查环节。在体现监督职能的一些具体规定上,如对违法行为的程序制裁措施、检察机关纠正意见的执行落实措施等内容,相关法律文件对其规定得极其模糊,甚至存在空白点。监督权力定位的不清晰,使得检察机关对侦查活动基本上不能形成实质监督,最终导致检察机关在侦查过程中仅仅处于履行诉讼手续、配合公诉的境地。

(二)侦查监督方式滞后

目前我国侦查监督方式只有事后监督。由于侦查、批捕、起诉阶段分别独立,检察机关往往只有在行使审查批捕权时才能通过书面审查侦查活动环节是否存在违法现象。然而,在实践中存在于侦查活动中的违法行为一般不会反映在案卷材料中。所以,往往只是在发生危害后果时才能起到责任判定和损害救济。不仅不能做到防患于未然,也不符合侦查监督的真正内涵,使侦查监督的意义化为乌有。

(三)侦查监督效力不强

当前侦查监督工作面临的最大困境,就是监督的权威性不够。根据我国《刑事诉讼法》的规定,公安机关应当将执行逮捕、不捕决定和违法纠正情况书面通知检察机关,但我国相关法规却并没有规定公安机关拒不纠正违法,或者拒不执行检察机关所作决定将所要承担的法律后果。所以导致司法实务中出现这一现象,面对监督,侦查机关基本上没有承担任何实际意义上的压力。一般而言,只要违法侦查行为尚未达到犯罪的层面,侦查监督就不会被引起重视,而仅仅是走个形式而已。在实践中,往往会出现检察机关边监督、侦查机关边违法办案的情况。

(四)侦查监督权力缺失

在我国,检察机关作为司法机关,在侦查阶段也履行着一定的司法审查职能,如逮捕和延长侦查羁押期限都需要检察机关的批准方可执行。但检察机关的这种制约性权力是不完全的,如拘传、拘留、取保候审、监视居住,侦查中的检查、搜查、扣押以及秘密录音录像等手段则完全排除在检察机关司法审查之外,直接由公安机关自行决定。然而,大量的违法侦查行为都是在这些未受制约的活动中产生的。侦查机关的强制措施没有外部权力的制约,往往容易导致权力的滥用。

二、完善侦查监督制度的相关对策

尽管侦查监督制度在我国依然不完善,但构建科学、合理的侦查监督制度是我国民主法治发展的必然,可以保障国家公权力追诉犯罪在法治的轨道内规范运行。因此,针对我国侦查监督制度的现状,提出以下几点意见。

(一)明确侦查监督“控权”地位

强化侦查监督,必须明确检察机关的“控权”定位,使检察机关成为真正意义上的法律守护人。在立法上确立检察机关侦查活动监督的权威,赋予检察机关在开展侦查活动监督工作中享有的职权。在改革方向上,要保障检察机关在侦查阶段上的权力地位,以使检察机关有能力对侦查权进行控制。立足警检分立的侦检关系,强调在监督基础上的分工协作和监督的有机统一。要针对侦查权行使的各个关节点,设置和加强制约性的检察措施,追求实质控制而不是名义控制的效果。

一是确立检察机关对公安机关的知悉权。明确从公安机关受理案件开始就必须向检察机关报告备案,以使检察机关尽快、尽早的熟悉案件;二是明确检察机关对公安机关侦查的参与权。规定检察机关认为有必要的,随时可以参与公安机关的侦查活动,调取相关案卷材料、会见相关人员;三是明确检察机关的建议权。检察机关可以对公安机关的侦查方向、侦查手段、收集和固定证据提出建议和意见,公安机关应将处理结果及时的通知检察机关;四是明确检察机关对公安机关的侦查监督处分权。即要赋予检察机关《纠正违法通知书》、《检察建议书》的法律强制力,规定公安机关在接到《纠正违法通知书》、《检察建议书》后,限期作出处理,拒不执行意见必须承担相应的责任。

(二)落实侦检同步监督制度

完善我国侦查监督制度的一个重要着力点,就是尽量实现对侦查行为的同步监督,由结果反应型监督模式向过程控制模式转变。虽然从侦查机关的角度来看,这种外部监督的过程会影响侦查活动的效率,但是在保证侦查行为的正确方向和保护犯罪嫌疑人的合法权力层面来讲,这种同步监督是非常必要的。

坚持提前介入制度,可以掌握监督权的主动性。对重大、特大案件以及特殊案件,如杀人、抢劫等暴力案件,特殊主体(盲、聋、哑人)犯罪的刑事案件,以及案情复杂的经济犯罪,检察机关的提前介入,可以更好地履行侦查监督程序,保证侦查人员及时、依法、全面地开展案件。

(三)实施刚性监督策略

当前的监督可以概括为柔性监督,为了解决侦查监督这种“软弱无力”的现状,必须改变柔性监督的策略,化“柔性”为“刚性”,以期以真正影响侦查机关、侦查人员切身利益的方法,赋予检察机关刚性的制裁手段来确保监督措施能有效地执行,实现监督的最终目的。

在检察实务中,要赋予检察机关对公安机关不及时履行违法纠正、通知撤案所要承担明确的法律后果,以及对侦查人员不合法、违规办案的惩戒权。在司法