地方政府竞争：中国府际关系中的新趋势
我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策
作者简介 蔡英辉,男,山东烟台人,苏州大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。
收稿日期 2007 01 15我国中央部委与省级政府之间横向关系的现实困境及其治理对策蔡英辉(苏州大学政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)内容提要 中央行政部门与地方政府之间的关系错综复杂,作为总体目标的执行者和局部政策的制定者,它们在条块分割的情境下博弈以谋求利益最大化,其过度竞争与权力寻租等活动削弱了我国的总体竞争力和凝聚力。
本文基于治理理念,力求理顺中央行政部门与地方政府际关系,破除条框分割的束缚,建立平等协商的组织间网络机制,进而整合资源建立整体政府,促进国家的和谐发展及社会的稳定进步。
关键词 治理 中央行政部门 地方政府 横向竞争 治理 中图分类号 F035 1文献标识码 A文章编号 1008-6323(2007)01-0009-04我国是单一制国家,国务院是中央政府。
根据现行宪法、国务院组织法和地方组织法的规定,中央行政部门和地方政府隶属国务院,接受国务院统一领导。
政府间关系模式是以条块关系为基础的 。
[1]政府在条块基础上各司其职,地方政府除执行国务院指令外,还要依法监管本区域事务,发展当地经济,维护社会稳定;中央行政部门则依法履行国务院授予的各项管理职能。
而在条框分割机制下,地方政府和中央行政部门职能交叉重合,必须合作与竞争。
有序适度的竞争合作会形成良性循环进而促进发展,无序过度的竞争与权力寻租则有违公正并埋下冲突的隐患。
笔者立足治理情境分析问题,试图从中央部委与省级地方政府(即省、自治区、直辖市)之间的关系角度考量,并提出合理化建议。
一、中央部委与省级政府关系的问题缘起及现实困境条块关系是基于科层制的传统架构,是我国行政结构的基础,国务院通过各部委和省级政府实施政令。
各部委和省级政府有不同的架构层级,不可避免的产生矛盾,故而需要寻求解决问题的平衡点,进而达到资源的优化配置。
政府系统要维持自身存续,就必须做到:与自身所处的环境系统保持动态生态平衡,不断与环境系统进行物质循环和能量转换;协调好政府内部关系,对中国政府系统来说,就是要协调好 条条 与 块块 的关系。
政府间关系
（二）地方政府间横向关系
1、地方政府间竞争概念 、 地方竞争是市场经济中当地政府，当地化 的企业、居民、区位和资源等非流动要素围绕 获得更多的价值收益在吸引、拥有、控制和转 化资源，占领和控制市场等方面与其他城市所 进行的竞争。 （1）产品市场面的竞争 （2）非流动要素面的竞争
政府竞争，是指政府之间围绕有 形和无形资源的竞争，包括直接竞 争和间接竞争、横向竞争和纵向竞 争。
《理论与现代化》2006年第7期 4、张恒龙《转型期中国政府间财政关系研 究》（上海社会科学院博士论文）来源于中国 期刊网。
5、周飞舟《分税制十年：制度及其影响》载 《中国社会科学》2006年第6期 6、陈瑞莲等《泛珠三角区域政府的合作与创 新》载《学术研究》2007年第1期 7、王泽彩《我国财政分税制的缺陷日益显现》 载《经济纵横》2007年第2期 8、卢洪友《中国政府间税权分配的规范分析》 载《经济评论》2007年第3期
（2）地方政府间横向联系的形式 ） 一是交流与合作 签订协议；成立协会；举办论坛或召开会议； 组建联合体、协作区、经济圈等；建立都市联盟 等等。 二是竞争与摩擦 对中央政府所掌控资源的争夺；对各种经济发 展资源的争夺；地区封锁和市场垄断。 三是支援 涉及经济、教育、人才培养、资源开发等方面
（3）地方政府间横向联系对政府间关系的影响。 ）地方政府间横向联系对政府间关系的影响。 首先，地方政府间的横向合作密切了地方之 间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相 互依赖性。 其次，地方政府间横向合作的发展改变了中 央与地方政府的博弈格局。
2、 IGR（intergovernmental relation） 政府之间以及它们的机构之间的联结、互 动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。
3、国内学者对政府间关系的理解 、 （1）政府间关系 —— 林尚立 各级政府间和各地区政府间的关系，包含 纵向的中央与地方政府间的关系、地方各级政府 间关系和横向的各地区政府间关系。 （2）府际关系 —— 谢庆奎
简论我国府际关系的冲突问题与解决路径
（１ Ｃ ｌ ｇ ｆＰ ｉ ｓｐ ｙａ ｄ Ｐ ｈｉ Ａ ｍｉｉ ｒｔ ｎ ． ｏｌ ｅｏ ｈｌ ｏ ｈ ｎ ｕ ｌ・ ｄ ｎｓ ａｉ ．Ｈｅｌｎ ｊ ｎ ｎｖ ｓｔ ｅ ｏ （ ｔ ｏ ｉ ｇｉ ｇ Ｕ ｉｍ’ ｙ．Ｈａｂｎ １０ ８ ｏ ａ ｌ ｒｉ ５ ０ ０，Ｃｈｎ ｉａ；
２． ｒ ａ ｈｉｇ Ｓ ｅ ｉ ｆＣＰ ｓ Ｈｉｔ ｅ ｃ ｎ ｅ。ｏｎ ｏ Ｃ’ ｓｍＴ ｎｄ Ｃｏ ｓｒ ￣ ｉｎ．＿ｈ ａ ｙ Ｓ ｈ ｏ ｔｔ ’ ｔ ａ ｎ ｔｕ‘ ｏ ｌ ｒ ｅ Ｐ ｒ ｃ ｏ ｌｏ ｈｅ ＣｔＣ ｔ
Ｊｌ ｒ ｉ￣ａ ｏ ｉｎＰ ｍ ｎ・ｌＣ ｍｍｉｅ ，Ｃｈ ｎ ｅ ｕ １０ １ ，Ｃ ｉａ ｉ ｉ ｔｅ ｔ ａ ｇ ｈ ｎ ３ ０ ２ ｈｎ ）
度量衡统 一 、 分封 制 为 郡 县制 等 一 系 列政 策。在 往往带有 整体 色彩 。这种 整体性 虽然 具有统 揽全 局 变 但也 对地 方 的某 些利 益造成 了损 害。为 此 ， 随后 的两千 多年 里 ， 中国历 代 封 建 王朝 的府 际 关 系 的优点 ，
都 是在 秦代 的基础 上演进 变 化 的。即 中央高 度集权 地 方政 府 出台具有 保护 自身利 益 的地 方性法 规就难
的治理 模式 ， 具体 表 现 为 以皇 帝 为 代表 的 中央 集 一 免与 中央制 定的 国家 法 律发 生 冲突 ， 成 国家 法 律 造 切大权 于一 身 ， 有对 国家 全部财 产 的支配权 ， 拥 拥有 的普适性 受 到阻挠 ， 因此 造 成 中 央与 地方 政 府 之 间 对 军 队的绝对 领导 权 ， 有法 律 的制 定 与废止 权 ， 拥 拥 的关 系 现 问题 ， 重影 响着法 律 的权 威性 。 严 有 对各 级官 吏 的任 免权 ， 等 ， 等 并且 对 于皇帝 下达 的 ２ １２ 中央政府 与地 方政 府 的权 责关 系划 分 不 明 ． ． 旨意 ， 级地方 衙 门不 得抗 拒 和 违 犯 。这 种 中央高 确 中央政府 与地 方 政 府 的权 力 争夺 自古 有 之 ， 各 往 度 集权 的府 际关系 在对乱 世 的治理 和促进 中罔大一 往 表现 出来 的都 是 中 央要 集权 ， 地方 要 求 放权 。所
地方政府间横向关系协调述评
个全新的发展 时期 。地方政 府间横 向关 系发展在缓解地方政府间冲突 ； 高地方政府 间的整体竞争 力和优 势互补 ， 提 缓和 地 区间经济发展 不平衡； 推动跨 区域地方政府 大部制 的改革 方面起到很 大作 用。但其在 发展 过程 中还 面临以下问题 ： 协
调 机 制 的供 给 不 足 ， 少互 利 共 赢 意识 ； 方 保 护 主 义 严 重 ， 缺 地 统一 的 市 场还 尚 未 形成 和 重 形 式 ， 乏 实效 性 。 解 决 这 些 问 缺
ｔ（ｏｉｌ ｄ ｅ ．ｆｎ ｙＳｃ ｍｏ ．ｉ ） ａＳ Ｆ ｉｏ ｄ
地 政 问 向 系 调 评 方 府 横 关 协 述
● 杨海锋 ， 谢淦荨
（ 广西师 范学院 经济管理学院 ， 广西 南宁 ５０ ０ ） ３ ０ １
摘
要 ： 国地方政府 间横 向关 系的研 究始 于 ８ 我 Ｏ年代 中后 期 ， 随着政 治体制 改革深化 和市场经济体制逐 步确立， 进入一
内蒙古农业大学学报（ 社会科学版 ）
．
２ １ 年第 ５ （ １ 卷 总第 ５ 期） ００ 期 第 ｚ ３
Ｎｎ ５ ２ １ （ １ １ ｓ ｍ Ｎｏ ５ ） ０ Ｏ Ｖ０． ２ ｕ ． ３
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进入二十一世纪， 相对和平的国际环境， 为我国的经济发展和体 制改革提供良好的机遇 ， 各地方政府都在充分利用这千载难逢的机 会， 在谋求经济发展的同时， 加强地方政府问协调合作， 提高政府整
体 的竞 争力 。
一
合性协调机构或者其机构没有发挥协调的功能。
２地区 间发展 差距仍在 继续 扩大 导致贫 富差距拉 大 ．
“条块关系”的变革：问题、困境与路径选择
“条块关系”的变革：问题、困境与路径选择内蒙古农业大学(社会科学版)J∞rnalofhmM1tuIalUniversity(Sodal∞∞F21tic~2011年第5期(第l3卷总第59期)Nn52011(V o1.13SumNo.59)"条块关系"的变革:问题,困境与路径选择●武小龙,孙金华(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)摘要:"条块关系"是指不同层级的政府组织在"条条"和"块块"基础上形成的相互作用,相互影响的关系."条块关系"中存在着诸如行政效率低下,地方政府权责利益失衡,公共产品的布局不舍理等一系列I'-3题,其变莩的困境主要在于职责同构的政府管理体制.为此,要通过打破上下对口的机构设置,划清条块界限,对条块管理的过程进行设计等几方面的措施,来推动条块关系的规范化.关键词:条块关系;职责同构;条块变革;政府管理IX)I:10.3969/j.issru1009--4458.2011.05.103中图分类号:C933文献标识码:A文章编号:1009--4458(2011)05--0264--03一,问题的提出"在当代中国政府与政治研究领域,党政关系,中央一地方关系,条块关系是当代中国政治发展中三个最基本的政治关系.'J[如何理顺条块关系,协调好条条,块块以及条块之间的关系,缓解条块矛盾,消除条块分割,是当前中国政治生活和政府治理过程中所必须面对的至关重要的问题.条块关系是中国政府间关系(又称"府际关系")中的基础性关系,改革开放以来,关于条块关系的研究已逐渐成为当代中国政治学研究的前沿方向.虽然在党和国家的领导下,关于政府的职能转变和条块关系的研究改革已有了—定的威果,但仍存在些问题和不足: 一是"条块矛盾"始终存在.自新中国建立以来,虽然我国政府进行了多次的行政体制改革,围绕着"条块关系"采取了多种变革措施,其间多次实行权力下放,有目的有针对性地去缓解条块矛盾问题,但是始终没能找到条块关系的均衡点,未能有效地从根本E解决"条块矛盾",来摆脱"条块冲突"的困扰,反而无可奈何地陷入了"集权——分权——再集权一再分权"的恶性循环,陷入了条条"一集就死一一死就叫——一叫就放一一放就乱～一乱就收'2]的境地.二是政府职能转变未能及时到位.政府职能的有效及时的转变,可以有效推动中国政治发展的实质性进程.一直以来,关于政府职能的转变,口号强烈,但迟迟不能到位,虽然政府在横向间的职责配置E已基本明确,也取得了—定的进展,但纵向间的职责配置仍不算清晰,而这就导致了政府的条条和块块问题始终不能得到及时解决,加剧着条块冲突.基于以上的背景分析可知,当前条块关系仍存在着一系列的亟待解决的问题,时至今日,条块矛盾并没有出现真正能够解决的迹象.当然存在的问题并不足为惧,重要的是我们要能够找到条块矛盾问题的根源以及确切可行的解决路径,以此来突破相关研究理论, 删关系.二,政府条块关系概述1."条块关系"的内涵界定对概念明确的界定是展开研究的前提和基础.要了解政府的条块关系,我们首先要认识政府间关系的具体含义对于''政府间关系",我国的许多学者都有着说法不同但意义相近的表述.鉴于本文论述的需要,本文认为"政府间关系"指一国政府行政体系内各层级之间(同级和非同级政府),部门之间(相同和不同部门),地区(地区内部和不同地区)之间纵横交错的网络化的关系.也即是条条,块块和条块之间的关系.所以说"条块关系"仅是政府间关系中的一部分,不过它却是政府间关系的基础,对维持国家政治秩序的稳定,促进政治,经济和社会的发展有着重要的作用.对于"条块关系'概念的解释,谢庆奎,马力宏,周振超等学者都有着明确具体的界定,综合以上学者的界定,本人认为"条块关系"主要包括三点内涵:(1)"条块关系"中的"条条"是指从中央到基层地方各级政府中业务内容相同或职能目似的互相贯通的部门或机构;(2)"条块关系"中的"块块"则是指各个层级的地方政府,包括省,市,县,乡四个层级以及各个层级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构;(3)"条块关系"是指不同层级的政府组织在"条条''和"块块"基础上形成的相互作用,相互影响的关系."条条"和"块块"既相互合作,又存在着—定程度E的矛盾和冲突.Z条块关系的类型及表现形式关于"条块关系"的类型及表现形式,学者马力宏的观点很具有*收稿日期:201l～06—28作者简介:武小龙(1989一),男,江苏东台市人,南京农业大学公共管理学院研究生,研究方向;政府管理.●武小龙.孙金华"条块关系"的变革:问题,困境与路径选择社会代表性.他认为"条块关系"主要是通过三种形式表现出来的:一是上级职能部r-J(条条)与下级地方政府(块块)之间的关系.这是中国条块关系的主要形式,是一种管理关系,即业务上的指导关系;二是上级政府职能部门与下级政府职能部门之间的关系;第三,上级政府与下级政府之间的关系.这是条块关系的核心.[3]马力宏教授对"条块关系"的分类也彳艮有代表意义,他将"条块关系"与政府体制中集权与分权的不同程度相联系,将其分为"条块分割型"和"条块结合型"."条块分割型',又包括"条条管理型"和''块块管理型',"条块结合型"又包含"以条为主"和"以块为主"两种.[3] "条块分割"和"条块结合"是"条块关系"中研究的重要内容,是条块之间的主要矛盾,条条权力过分集中,块块各自为政,都是条块关系中的重要问题,消除条块分割,加强务抉间的调和,协同治理,是我们研究的重中之重.三,条块关系存在的主要问题及其变革的主要困境1.条块关系存在的主要问题(1)条块关系与政府机构改革的互动.中国各个层级的政府在设置机构时大体呈现出一种典型的特色一"上下对口",这种"上下对口,左右看齐"的机构设置理念是政府机构改革的主要瓶颈,它严重导致政府机构庞大,阻碍着政府的机构精简和优化.在建国之后的几十年期间,我国政痢-谜行了多次的行政体制机构改革,围绕着机构变革采取了多种措施,有目的地去缓解机构膨胀问题,虽然每次包有i艮大的奥和侮,但是始终未自!的理想效果,总是围绕着'精简一膨J按一再精简一再膨胀''打转.造成这种结果的重要的原因之—就'条块分割"的政府管理体制.嘲这种体制下所强调的是上下对口的机构设置,缺乏_定的科学陛,结果就造成了许多不要构的没置,导致机嘲中.同时,庞大的饥构也增加了政府的成本,并且—定程度匕也容易造成汉力自勺滥用. (2)"双重从属制'啸行政效率的提高.地方政府的职能部门要接受瓣,是我国条魁的'—f,特色.'所谓双重领导就是指,地方政府职能部门除了要接受本级政府的领导外,还要接受上级职能部门的领导或业务的指导.'棚"双重从属制"一方面是为了保证纵向上的'缘:条在同一系统内能做到行动统一,另一方面也为了保证横向上的'缺面管理本地区时能葡奶成—整体.虽然"双重属制''的出发点是为了保证条块结构能够正常运行,但这—体制不仅没有起到调动积殴眭的作用,反而阻碍了政府行政效率的提高.第一,责任不明.由于^都扮演经济^"角色,都有着一窟陧度匕的功利主义,因而遇到有利的事隋时,各个层级的政府和条条都相互争夺,而不利的6却相互推让,这就造成了职责不清;第二,地方政府职能部门面I临两难境地.由于'谨'的体制以及上级对下级的业务指导关系,一旦匕级政府和本级政府的命令不同时,下级条条就会不知所措,处于两硝境地,从而阻碍行政效率的提升.(3)条块冲突易加剧地方政府的权责和利益的失衡.我国宪法和地方人民政府组织法都规定了"条条"和"块块"各自的职责和权限,不过由于条块分割的存在,这些职能和权限的落实有很大的阻碍.特别是在国家进行分税制改革后,更是出现了财权向上集中,而事权却下移的反常现象,分税制改革对各级政府的权责范匝I未能进行有效合理的划分,造成了省以下体制内财重心逐渐向上集中,而事权逐渐向下集中,却忽略了条块分割造成地方政府事权错位,财权迁移,两权横向缺乏呼应的现实情况.比如现在的乡镇运行中,实际上是权力在"',责任在'I块";财权在"条",事权在"块".权责和利益分配不尽合理.事实上,乡镇政府法律上规定的事权很多,但没有条条的有效配合根本无法实现.(4)条块分割与政府职责同构的互动.中国各个层级的地方政府的机构设置基本与中央政府呈现出"同构"和"一体"的特色,它是中央政府各构成要素的复制.每—个层级的政府都有着自己的条条和块块,而其又会对应着下一级的条条和块块,这种政府职责同构现象的产生,"条块分割"是主要原因;而在以同构为特色的政府构架下,也必然会产生—定的条块矛盾.一方面,"条条"权力过分集中,丽"块块"却各自为政."条条'椒力的过分集中导致'S映"被分解,进而使得地方政府难以发挥统一协调能力进行全面管理;'失块',各自为政又会造成一定程度的地方保护主义.另一方面,地方政府是"全能"的,又是"无能"的.这是一种形象说法,在条块关系中,每一级政府几乎要管理本行政区的所有事项,而在没有与E级划分各自职责的前提下,肯定会引发条块矛盾;同时地方政府行为在很大程度上又受到上级的约束,为了能多获得匕级的扶持,又得保持与上级的沟通,这又体现了它的"元能". 所以说,条块分割有加固了职责同构,两者是一种互动关系.(5)条块矛盾影响公共产品,公共服务的布局和最优化.我国的公共产品和公共服务在很大程度上是由各级政府的"条条"和"块块'提供的,而这'条条"和"块块'都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门和地区层层主办和管理的,因而这种部门所有, 条块分割的布局一般都缺乏统筹规划,是极不合理的.而这就会导致这样的结果,同类公共产品和公共服务往往在不同层级中分别进行设置,在同_层级或地区中进行重复设置.这也就会造成资源的分散,人才,资金和设备不能充分有效地发挥规模效益,许多企事业处于低水平重复建设状态,效益低下,造成了人财物的极大浪费,而且—些''块块"又各自为政,缺乏活力,最终难以走向市场.旧同时,由于部门分割和这种不合理的布局,导致地方公众所迫切需要的公共产品和公共服务达不到最优,导致公共产品和公共服务重复,低效, 浪费地建设.2.条块关系变革的主要困境一"职责同构"的体制中国现有的条块关系模式是一种必要存在但不是很理想的制度安排.也就是说,政府条块的客观存在必要的,既不能没有条条,也不能没有块块.政府实行条条管理的体制,是政府为实现职能部门自上而下推行专门事务管理的需要;而实行块块管理体制,是为实现地方政府综萑的需要."条条"和"块块"相互依存,会长期共存.虽然说条块的存在有其必要性,条块结构在现有政治生态下维持了政治统治结构的平衡,但这种体制还是不理想的,还是一定程度上造成了政府机构改革困难,行政效率低下等诸多方面的问题,使政府间关系陷入失衡的状态,制约中国政治发展.那么,条块关系变革的主要困境是什么呢?本^为条块关系变革的主要困境应该在于"职责同构"的政府管理体制."所谓职责同构,就是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能,职责和机构设置匕的高度统一,一致.刀也就是在这种政府管理模式下,中国每_层级政府在机构设置上都表现为'l上下对口,左右对齐".这种制度困境主要有两方面的表现:(1)职责和职能配置的同构.在我国各个层级的政府部门中,部门和机构的职能,职责大体上是一致相同的,地方政府几乎就是中265内蒙古农业大学(社会科学版)2011年第5期(第l3卷总第59期) 央政府的复制品,完全依据上下对口进行——设置,这样就使得原本应该按照各级政府部门应当承担的职能,职责来划分的事权,变得极不合理规范,结果就导致了各级政府部门任务繁杂,管了许多也管不好的事情.也就一定程度E造成了党政机构的"上下对口",''条条" 籍制"块块",权力与责任不对等,责任不清等问题的出现.圈(2)机构设置的同构.政府的职能,职责与政府部门机构的设置是相对应的.在我国,各个层级地方政府的机构设置与中央政府也基本呈现出"同构"和"—体"的特色."总的来说,机构的设置规律有两条:一是强调机构对口,上下对应;二是机构的规模和数目由上到下逐渐递减.'棚我国政府机构设置E的严重同构,很大程度上导致了条块关系中问题的出现,阻碍着政府机构精简和改革,影响着"条条"和"块块''关系的理顺.总的来说,"条块关系'变革的困境主要在于"职责同构"的政府管理体制.所以,我们要以消除"职责同构',为突破口,理清各级政府部门的权力和职责,理顺条块关系.四,条块关系变革的路径选择中国政府间关系中的"条条"和"块块"的必要存在是—个客观事实,我们必须正确处理好两者之间的关系,做好"条条"和"块块"的协调管理及协同治理.1.打破上下对口的行政管理机构设置政府层级之间的上下对口管理是条块冲突的重要原因.在中国这个泱泱大国里,上级政府部门不可能对各项事务都做到包揽无遗,它应诙恨据事务的性质在各个层级的政府中进行合理地配置. 具体来说,可以重新审视条块的职责和职能,理清条块之间模糊交叉的工作界面,调整目前的这种繁琐的组织架构,以便实现从"每一级政府都要管所有的事情"向"只负责特定事情''转变.嘲也就是说,要明确分清中央和地方的职责权限,划清两者间模糊的效线,各自负责特定的事情.(1)块块设置是每个层级政府都需要的,不可能切除全部的块块管理组织.但是块块管理体制到县乡基层后,就需要根据各个地区的具体情况,确定如何设置块块内部的综合性部门的数量.比如有些职能部门,地市级政府已经有了,区县级政府就没有必要再进行重新设置了.—旦搞对口,就会造成浪费.(2)条条也不一定在每一层级的政府部门都相应地进行设置,特别对于基圜晴部门而言,通常情况下并不需要太多的职能类似的条条.比如"陈纪瑜就曾对乡镇的条条设置提出了富有新意的观点.他认为,一是可以规范—批.应对土地,工商等—些具有经济监督检查和行政执法职能的条条机构在改革中予以规范,可以打破乡镇界限进行跨区域设置,由上级主管部门垂直管理,与乡镇政府脱钩.二是压缩—批.对农技站,水利站,林业站等职能相近的条条机构,在明确职责的基础上加以精简,实行综合设置,系统管理.三是放活—批.将文化站,广播站等经营性,技术性和事业性的条条机构,改为独立的经济实体,实行市场化运作和社会化管理.删2划清条块界限,依据各自职能园地制宜地设置机构(1)条条管理主要限于中央专有的事项.中央在地方的派驻机构应由中央政府垂直管理,在人事,财政等方面应与地方政府脱钩. 对于目前有—些仍未按要求进行垂直管理的机构,应一律改为中央在地方上的派出或垂直管理机构,而不再作为地方政府的一个组成部门.(2)对于涉及中央和地方都需管理的事项,可以适当采用上下266对口的机构设置原则,但一定要消除"双重领导"的体制,应具体明确以哪—方的领导为主,避免职责不清,互相推诿的现象发生.另外,对与一些重要事务或必须处理的事项,还应由上级政府向下级政府统一发布指令,避免当上级和地方同时发布指令时,地方职能部门陷入矛盾的境地.(3)对于地方负责管理的事项,中央应不能任意干预,应允许地方政府根据需要因地制宜地进行设置.如美国联邦政府与州政府的关系就是这样的,中央和州政府之间权利互不侵犯,尤其是中央政府如没有法律依据是无权干预地方事务的.&以合理界定公共产品提供的主体来界定条块的职责范围?政府条块的设置的主要目的是为了实现政府的职能,而为社会提供公共产品和服务是政府最为重要的职能.因此,以合理界定公共产品和服务提供的主体来界定条块的职责范围最为有效.(1)地方事务具有地方性,需要地方政府灵活地依据本地的特点进行自由裁量.比如地方政府的综合执法,就需要授权综合执法队伍,集中行政执法权,改分散执法体制为综合执法体制.这样—些公共产品的提供就理所当然地由地方政府的块块来承担,是最有效率的,也最能满足公众的需求.嘲(2)对于只有中央政府才能从全局考虑的公共产品,则应以条条管理为主,并据此设置条条部门.例如对于环境污染的治理,由于地方保护主义,地方政府往往会在很大程度上保护本地的经济利益不被损害,而放任地方企业的排污;只有中央政府才会从全局出发, 大力治理污染,保护生态环境.因此,像这样的公共产品应该由条条来提供.4.对条块管理的过程进行合理的设计(1)以"权责统一''为原贝Ⅱ设置条块.—般来说,有责无权将限制政治主体的积极性和创造性的发挥,有权无责容易产生瞎指挥,滥用权力.在中国目前的条块结构体系中,权力主要集中在上级政府和条条手中,而责任却落在了由下级政府和条条身上,这种不合理的权力和责任安排,导致了各种矛盾的出现.因而,必须要贯彻"权责相统一_原贝Ⅱ来设置条块.(2)依法规范条块职责.条块关系的规范化必须有法律作为后盾保障,应该加强依法规范条块职能,明确各自职责.今后变革可重点考虑通过在宪法和组织法中增加可操作眭的内容,制定相关法律,依法明确划分各个层级政府之问的事权划分与职责权限,规定中央专有和地方专有的职责,中央和地方共同行使的职责等等.总的来说,条块关系的变革是一项任重道远的过程和工程.由于变革面临着诸多问题和困境,涉及到深层利益的调整,以及理论方面的缺陷等诸多因素的影响,这—变革的路途是艰难长远的,需要我们对其做出长期不懈的探索和努力.口参考文献:[1]朱光磊.当代中国政府间纵向关系研究评介D].政治学研究,2oo6(1):127.[2]周拓超.条块关系:政府间关系的一种分l桶视角[『]_齐鲁学刊,2006(3>:145.[3]马力宏.论政霄管理中的条块关系D].政治学研究,1998(4):71.[4]周振超.当代中国政府"条块关系',研究[Ⅳ[]天津:天津人民出版社,2009:96.[5]周振超,李安埔政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的"条块关系"[『].东岳论丛,2009(3):134.嘲张劲松政府关系[M].广州:广东人民出版牡,2O08.248--253.[7]朱光磊,张志组"职责同构"批判D].北京大学(哲学社会科学版),2005(1):102.[8]周振超.打破职责同构:条块关系变革的路径选择[J].中国行政管理:2005(9):10[9]陈纪瑜.条块分割与乡镇财政体制运行研究D].求索,7206(7):18.。
中国府际关系实践特点与重构思路研究
作者： 许艺彤[1];靳继东[2]
作者机构： [1]东北财经大学行政管理学院,辽宁大连116012;[2]东北财经大学经济与社会发展研究院,辽宁大连116012
出版物刊名： 社会科学辑刊
页码： 63-65页
年卷期： 2016年 第1期
主题词： 府际关系;纵向竞争;横向竞争;合作关系
摘要：我国地方政府间主要存在竞争和合作两种基本关系模式,各种关系模式的实践路径和现实特点对政府间关系的实践发展和改革方向具有不同影响。
从体制角度讲,中国社会主义市场经济快速发展的高速时期得益于20世纪90年代开始的＂分税制＂财政体制改革和2000年加入WTO两个制度性因素。
前者激发了各级地方政府作为一个经济发展主体的自主性和积极性,以及刺激为发展地方经济而展开的地方政府竞争;后者在融入全球经济贸易体系的框架内,进一步扩展地方政府竞争的广度和深度。
各级地方政府之间也因为各种因素产生合作关系。
这些合作关系有的是内生的,有的是摩擦博弈的结果,有的是上级政府命令协调的结果。
重构政府间关系的改革思路和政策方向须由明确政府纵向关系边界、规范政府横向关系及改革政府行政体制等方面入手。
公共管理学第五章 政府间关系
3、横向联系的扩展
地方政府横向联系的类型 省区间的经济协作区、省区毗邻地区经济协作区、省区内经济协 作区、城市经济技术协作网络 地方政府间横向联系对政府间关系的影响 （1）密切了地方之间的经济关系，增加了地方政府之间的相互依 赖性。 （2）改变了中央与地方政府的博弈格局。
三、我国政府间关系的进一步调整 1、措施
网络途径的特点
1、行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2、相互依赖与分权 3、策略活动与合作
政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
囚犯乙
Hale Waihona Puke 不承认 囚 犯 甲承认 3 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 10 不承认 1
承认
10 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 3
5
政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
简化政府组织间的层级结构 地方的合理分权 加强横向合作
2、趋势
走向以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作 为特征的网络模式 政府间的组织结构不再以科层体系为基础，而是建立 在与信息社会相适应的网络组织之上。 从单向依赖走向相互依赖 地方政府间的合作关系会更加密切，合作的方式和领 域都将向纵深发展。
2、行政性分权
中央政府与地方政府之间存在优劣或者从属关系，在此基础上 中央政府与地方政府划分权限。地方政府的权限司法基础来自 中央政府，地方政府只有部分的财政自主权，地方政府首脑或 是由选举产生或是由上级政府任命。
3、行政权转让
地方政府从属于中央政府，由中央政府向其转让中央政府拥有 的部分权限。地方政府的权限司法基础是中央政府，是中央政 府的派出机构，地方政府领导人由中央政府任命。
中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，地方政府的组织体 系、职能、权力都由中央政府予以明确规定，并且派驻专员监 督地方政府。
谢庆奎《当代中国政府与政治》笔记 (府际关系)【圣才出品】
第七章府际关系府际关系是指不同层级政府之间的关系网络，它是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。
一、府际关系的历史变迁1．封建王朝的府际关系历代封建王朝实行中央高度集权体制，但对部分边远地区的控制力较弱，这些地方势力可能积蓄力量并与中央朝廷对抗。
纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展。
2．中华民国的府际关系（1）辛亥革命结束了绵延两千多年的封建帝制，1912年4月，袁世凯就任中华民国临时大总统，在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，中央政府未能在全国范围内实施有效管制。
（2）国民党统治时期，国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。
3．新中国的府际关系抉择（1）从中共第二次全国代表大会到抗日战争结束，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题。
（2）建国以后，中国共产党出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终选择了中央集权体制。
中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。
4．改革开放与府际关系变革（1）毛泽东在1956年发表的《论十大关系》中提出：要发挥中央和地方两个积极性，但总体上讲，毛泽东并不赞成将府际关系制度化，提出的“协商办事”带有强烈的“人治”色彩。
（2）20世纪80年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革，1979年的《地方组织法》、2000年的《立法法》都规定了地方的立法权限。
此外，中央还采取区别对待原则，给予了地方一系列的分权优惠政策。
二、构建中央选择性集权体制1．中国府际关系的现实问题改革开放以来，为适应经济和社会发展的实际需要，中央启动了地方分权改革。
经过二十多年的分权化改革，传统的中央全面集权体制有所松动，地方政府获得了较大的自主权力空间。
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地方政府竞争:中国府际关系中的新趋势
摘要：中国作为一个发展中国家，许多方面和发达国家比起来显得尤为不足，
但是，近些年来，中国开始慢慢进行改革，而改革的主导力量就是中国的地方政
府之间进行竞争。
随着我国政治的崛起、经济的发展，人们开始越来越重视中国
府际关系的发展趋势，并找出了发展进程中存在的问题和不足，以此来对如何构
建良好的地方政府竞争提出自己的见解。
大众的广泛参与，不仅有利于提高地方
政府的管理能力，促进地方政治、经济的发展，更加有利于加快中国进入世界强
国的脚步。
本篇论文通过对地方政府之间的竞争进行分析，理清了中国府际关系
的发展趋势。
关键词：政府竞争；府际关系；新趋势
引言
地方政府为了提高各自的政绩，开始不断用各种优惠政策来吸引外商投资，
甚至在暗地里打响了优惠政策这场大战。
这种行为虽然可以提高地方政府的业绩，但长此以往，对中国良好府际关系的形成没有好处。
中国是一个整体，不应该在
内部“打仗”，而是要团结一致，联合各个地方政府的力量，共同为中国的崛起而
奋斗。
一、地方政府竞争的内涵
对于“竞争”这个词，每个人都有着自己的看法，有的人认为会产生积极的影响，而有的人却认为会产生不利的后果。
近些年来，国内学者对地方政府竞争十
分关注，并发表了很多有影响力的文章来谈论自己的看法。
他们普遍认为：政府
竞争是一个跨区域的竞争，政府的职能主要是提供公共物品、吸引外商投资、引
进技术人才，通过实施优惠政策、创建地方法规等形式来促进本区域政治、经济
的快速发展。
国务院实行的评优制度和地方政府自身的发展压力是产生竞争的根本原因：
一方面，国务院制定的总政策往往需要地方政府来进行具体实施，特别是总政策
只是确定了一个方向，具体怎么做还需要地方政府进行商榷，国务院实行的评优
制度带给他们压力，不得不想尽办法来提高业绩；另一方面，由于出现了财政分权，导致地方政府出现了财政赤字，常常出现入不敷出的情况，这就让地方政府
不得不利用当地的优势和优惠政策来吸引外商投资，从而来弥补财政空缺。
但是，假如每个地方都像这样做的话，竞争关系会变得越来越恶化，不利于中国良好政
府关系的形成，不利于中国的快速发展。
二、地方政府竞争带来的影响
（一）积极影响
地方政府竞争必然会带来一些积极影响，主要有以下两个方面的优势：
第一，有利于中国体制的改革与创新。
中国是一个自然资源分布不均的大国，北方是重要的粮食生产基地，生产的粮食基本上养活了14亿人口，但是，它的
年降水量却只有南方的零头，因此，我国才出现了“南水北调”工程。
从这个例子
我们可以看出，地方政府只有根据地方的实际情况，因地制宜地进行改革，才能
把地方治理得更好，才能提高地方业绩。
从当前的国情来看，中国只有坚持改革
开放这条道路，才能提升中国的国际地位，所以，地方政府竞争有利于我国进行
体制改革与创新。
第二，有利于政府职能的转变，从而促进经济的发展。
为了适应时代发展的
需要，政府职能在不断的发生转变，现在倡导的是“服务型”政府，地方政府必须
具备的职能就是增添公共产品、提供公共服务、改善公共环境，从而更好地为社
会大众服务。
促进经济的发展是地方政府开展竞争的主要原因，但政府间的竞争
对经济发展又具有反作用，可以引导经济又快又好地发展。
对地方政府竞争实行
适当的鼓励，可以提升政府追求经济利益的积极性，一定程度上有利于中国市场
的开拓，把中国的产品远销国外，增加中国的外汇储存量，以此来带动我国的发展。
（二）消极影响
地方政府竞争在带来积极效益的同时，也会带来一些不好的影响。
近几年来，中国的腐败问题一直以来都被大众所普遍关注，从以往的腐败事例进行分析，我
们不难看出，腐败产生的根源就是政府内部集团的分化，他们过于追求利益的最
大化，从而在政府中拉帮结派、为非作歹，一些正直清廉的政府人员却被诬陷，
最终脱去了官帽。
凡事都应该有一个度，就拿市场竞争来举一个例子：我国的市场经济经历了
多种发展时期，其中有一个时期就是自由放任的市场经济，这个时期的市场没有
政府加以调控，完全遵循市场自身的发展，最后导致失控情况的出现。
政府竞争
也和市场经济竞争的道理一样，当竞争超过一定底线的时候，一定会产生特别严
重的不利影响。
三、如何构建中国府际关系的新趋势
通过以上对中国地方政府之间的竞争进行分析，使我们明白，要想中国的府
际关系得到良好发展，可以结合中国的实际情况，联系时代背景，从加强政府间
的合作方面来对府际关系进行改革。
（一）国务院把权力下放给地方政府
我国是一个单一制的国家，只有一个中央政府——国务院。
以前常见的一种
现象就是国务院高度集权，地方政府没有决策权，造成了过度依赖国务院的情况
出现。
但是，近几年来，国务院开始认识到高度集权带来的危害，慢慢把权力下
放给地方政府，进一步扩大了地方政府的自治权。
这不仅有利于地方政府根据本
行政区的具体情况来制定相应的发展策略，更有利于减少国务院的工作量，可以
让国务院把精力放到国家大事上。
（二）维护立法权和司法权的独立
在我国的传统模式中，行政权的权限划分不明确，总是在立法权和司法权的
领域里大加干涉，导致在法律的具体应用中，立法权和司法权对行政权不能进行
有效的制约，从而导致权力被滥用，法治社会的正常运转受到了极其严重的不利
影响。
因此，我国必须尽快改变这种传统模式，把行政权从其他权力中分离出去，在这点上，西方国家做得尤其好，我们可以借鉴他们的优点，结合本国的实际情况，注意权力的独立应用。
（三）合并职能相似的政府部门
我国的政府目前存在着横向机构过多的问题，为了提高政府的效率，必须对
政府部门进行精简。
主要方法就是把一些职能相似的部门进行合并，并且对办事
人员进行系统培训，争取用最少的时间、最低的费用给百姓办最多的事。
四、结束语
中国的府际关系存在着多种多样的形式，而竞争关系是其中最为重要的府际
关系，地方政府间需要通过适度的竞争来促进地方的发展，但也不要忘记加强合作。
竞争与合作的结合才符合我国府际关系发展的新趋势。
参考文献
［1］谢庆奎．中国政府的府际关系研究［J］．北京大学学报，2000，（1）. ［2］林尚立．国内政府间关系［M］．杭州：浙江人民出版社，1998.
［3］杨宏山．府际关系论［M］．北京：中国社会科学出版社，2005.
［4］林尚立．重构府际关系与国家治理［J］．探索与争鸣，2011，(1).。