行政组织法学的研究及其学理价值(一)

行政组织法学的研究及其学理价值(一)

【摘要】

本文立足于现代行政的特点，从行政权的合理配置入手，阐明行政组织法学研究的独特内容。进而从研究方法上，对我国行政法学界有关行政组织的研究进行反思，旨在说明全方位，深层次，多角度地研究行政组织的学理价值。

【关键词】独特内容；研究方法；反思；学理价值

有关行政组织的研究一直是行政法学争论的焦点之一。作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。本文立足于行政权的归属主体，从其内部构成、互动关系等方面剖析行政组织之法学研究的独特内容及其方法，从而进一步阐明深化行政组织研究的法学价值。

一

行政组织的法学研究内容

行政法学研究的实质在于探究如何规范行政权的运作。行政组织作为行政权的载体和物化形式，其法学研究的独特内容何在？究竟应当立于何种高度来研究行政权的归属者？成为行政法学不可回避的问题。

回顾二十年有关行政组织的研究，大体可以分为两个阶段。第一阶段（从８０年代初至８０年代末），是我国行政法学恢复和初步发展时期，理论体系尚末健全。从内容上讲，将行政组织作为整个行政法学研究的重心，其研究面涉及行政组织法的概念，行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等。这一阶段，研究的主要缺陷体现为；在内容和方法上没有形成法学研究的特色，没有同行政学、组织学在研究内容上区别开来，将行政组织法学研究的价值，局限于对行政学、组织学研究成果的法律确认以及法条注释。第二阶段（从８０年代末９０年代初至今），是我国行政法学繁荣和突进时期。学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，都没有脱离行政学、组织学所述的行政组织的基本内容，从而提出一种新的研究视角，即法学的角度。认为任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即独立的法律人格，因而，法学应从主体的角度来研究行政组织。这种新的研究视角和方法，无疑为行政法学注入了新的活力，促使行政法学的理论基础、研究内容、构成体系等发生了根本性的突破，并在此基础之上，逐步奠定了我国行政法学研究的基本理论框架。但，由于理论研究的背景以及立足点的原因，导致当时理论界对行政主体的定位偏低，使得这种研究仅停留在表象和浅层化阶段，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政组织的全部理论研究，造成我国行政组织法学研究许多领域的空白与滞后。

随着研究的深化以及实践的需求，理论界开始对现实行政组织的研究进行反思，到底应当如何确立行政组织法学研究的内容，再次成为行政法学界关注的焦点。

笔者认为行政法学对行政组织的研究，应当是全方位、深层次、多角度的。在研究内容具有以下几个方面的特点：

（一）行政主体理论是整个行政组织法学研究的基石立于何种角度来研究行政组织，是确立行政组织法学研究内容的关键，也是法学与行政学，组织学在行政组织研究上的分水岭。正如９０年代初我国学者指出的，任何组织和个人在法律上的意义，都体现为能否成为主体。基于这点，行政法学对行政组织研究的出发点应当在其主体资格。但存在分歧的是，对行政权的归属主体倒底应当如何定位。这一问题不仅制约着行政主体理论本身的研究深度，而且决定着整个行政组织法学研究内容的涵盖面及其理论价值。

成熟化的行政主体理论，应当立足于现代行政管理产生的行政分权制度，研究行政权在中央与地方以及其它公务法人之间的合理配置。在此基础之上，层层剖析行政主体的内部构造，

进而对行政职权（行政权在不同行政机关的具体化）的性质、行政机关的种类及各自权限（如决策机关、执行机关、咨询机关等）、相互运作关系等进行研究。这一立足点与研究视角，不仅拓宽了行政组织法学研究的广度与深度，使其更具包容性，而且与行政行为、行政责任的研究相关联、相统一，直接影响着行政法学理论体系的构成与研究内容的深化。

（二）研究内容具有多层性行政组织法学研究的内容，应当包括行政权的归属以及具体落实两个方面的内容，分为三个层面的研究。第一层面，行政主体。主要研究行政权的归属者，具体包括：行政主体的法律地位、种类、不同行政主体的权力范围、行政主体多元化的原因；第二层面，行政机关。主要研究行政权的具体落实，包括：行政机关的性质、设定原则和程序、分类、职能；第三层面，研究行政权具体落实的人和物的因素：公务员和公产。主要应当借签法国行政法学中有关公产管理制度的研究。

其研究内容可进一步细化为：第一，内部构造研究，主要剖析行政主体这一公法拟制人格的内部构造，研究重心在于明确行政主体与行政机关各自的法律地位。第二，权责配置研究，主要从行政权运作的角度，研究行政权的具体化和外化形式（行政机关的具体职能）。研究目的在于形成权责配套统一的运行机制。其中包括行政授权、行政委托等涉及行政职权具体行使与落实的研究。第三，运作关系研究，主要从行政权运作关系与互动作用的角度来研究行政组织。包括：１、行政主体相互关系研究。明确不同主体各自的独立权力范围，以及国家作为行政权的原始主体对其它派生主体的监控手段。２、行政主体与隶属行政机关的关系研究。明确各自的法律地位。３、行政机关相互关系研究。包括横向协助关系与纵向隶属关系的研究。

（三）研究内容的涵盖面广这种全方位、深层次、多角度的研究使其内容的涵盖面十分广泛。完整的行政组织法学研究，既有主体内部构造的研究，又有外部运作机制的研究；既包括静态制度的研究，又包括动态关系的研究；既涉及抽象化的理论分析，又涉及具体性的操作规范以及立法技术的研究。其研究的核心在于规范行政权的配置，并以此为主导贯彻于整个行政组织法学研究之中。其研究目的在于探求如何以法律的手段来保障行政权的高效、民主。二

行政组织的法学研究方法

理论研究的方法往往决定着研究内容的深度。在行政组织的法学研究中，究竟是以联系、发展、全面的辨证思维方式，还是以孤立、静止、片面的形而上学态度对待研究对象，不仅制约着行政组织法学研究的内容，而且决定着这一领域理论研究的前景与生命力。正确构架行政组织法学研究的内容与体系，首先应当解决的是研究方法的问题。总结我们研究中的经验与不足，越发可以深刻地体会到这点。因而，从研究方法的角度进行反思，对于重构我国行政组织法学研究的内容与体系是十分必要的。

（一）以共性为出发点，以个性为归结点前两个阶段的研究，最大的失误就在于没有正确处理好共性与个性的问题。其中，第一阶段，由于没有把握住法学对行政组织研究的特殊性，造成与行政学、组织学研究内容的重合，抹杀了行政组织法学研究的独特理论价值。第二阶段，研究的重大突破在于寻找到了正确的入手点，但由于没有认识到公法研究的特殊性，简单地将民法学界研究法人的方法引入行政组织的研究，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，造成了研究内容的狭隘化、浅层化。

“以共性为出发点”的”共性”，是指行政法学与其它部门法学研究所具有的普遍性。无论公法还是私法，其研究的第一步都在于明确法律适用的对象、归纳主体的种类。行政法学研究的目的在于规范行政权的运作。其中，首要的问题是明确行政权的归属主体。这点对于建立在行政分权与国家责任基础之上的现代行政法尤为重要。因而，以行政权在中央、地方以及其它公务法人之间的合理配置为基础，研究行政法中权力与责任的最终归属主体，应当是行政组织法学研究的出发点与入手点。

所谓”个性”，是指行政主体作为公法上的特殊主体，所具备的不同于私法主体的特点。即必须借助庞大复杂的机构网络方能实现其行为能力。换言之，行政权的实现必须依赖于进一步落实为每一个具体的行政职能，因而，在整个行政管理活动中，处于最积极活跃状态的是行政机关。基于以上特点，要规范行政权的运作，必须对行政主体的内部构造进行分析研究，明确行政权的行使者──行政机关的法律地位、职能、相互关系以及运作机制等，从而实现国家行政管理的有机统一。以此为基础，构建行政组织研究的全部内容与框架是行政主体研究的归结点。

（二）分析研究与综合研究相结合分析与综合是就研究的整体与部分研究而言的。所谓分析是在思维中将研究对象分解成不同的组成、方面和特点的逻辑方法。在行政法学研究中，分析方法的运用体现为，将整个行政法学的研究内容归纳为：行政组织、行政行为、行政救济三部分，分门别类地研究。具体到行政组织的研究中，又分若干专题内容（如：主体、机关、公务员等），这种研究方法的优势在于，有助于研究内容的专门化和纵深化；不足之处体现为，这是一种微观式的分散研究，不利于研究的系统化。

综合是将若干组成部分按其内在联系，结合成一个统一整体的思维方式。运用综合方法对行政组织进行研究，其关键在于用联系而不是孤立的方式对待研究对象，立足于行政组织、行政行为、行政救济三方面研究的关联性，从整体来把握行政组织法学研究的内容和价值。分析与综合相结合，其目的在于将行政组织的具体研究，与整个行政法学的研究相统一，从而实现行政法学理论体系的系统化。造成目前我国行政组织法学研究的片面性，原因之一，就在于缺乏这种综合思维方式，没有把握住行政组织、行政行为以及行政救济研究之间的相互关联性、制约性，只注重条块分割式的专门研究，缺乏对行政权运作的系统分析，忽视理论与理论之间的相互衔结。因而，要重新认识行政组织法学研究的理论价值，必须首先改变这种形而上学式的研究方法，从整个行政法学体系着眼，使不同部分的研究组成一个有机统一整体。