公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究

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——《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》成果简介 2011年05月15日16:54 宁波大学陆亨伯教授主持完成的国家社会科学基金项目《公共体育场馆民营制度选择与效益评价研究》（项目批准号为06BTY009），最终成果为同名研究报告。课题组成员有：李建设、徐培兴、何翔舟、靳英华、黄传兵、谢萍萍。

在经营城市理念和赛事推动下，我国公共体育场馆的数量和规模不断扩大，“场馆好建，包袱难卸”已成为公共体育场馆进一步发展的制约因素，公共体育场馆是以政府为主提供的准公共体育产品，然而其性质与功能定位多样性的特征，决定了公共体育场馆改革多元化模式的选择，民营化模式尝试为我国公共体育场馆改革提供一条新的发展路径。

民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。民营化是政府提高公共物品供给效率的新的治理工具，也是公共体育场馆经营管理制度创新的重要选择。公共体育场馆民营化模式在国外的实践中，已积累了许多经验，但如何“中国化”，是本研究所要解决的重点、难点问题。

这项成果依托公共产品理论和政府成本理论等相关理论，明确公共体育场馆和民营化经营相关基本概念；在此基础上确定“国有民营”体育场馆为主要研究对象，运用产权理论、委托代理理论等，结合我国经济发展的背景，提出实施民营化的可行性方案；其次，以实地考察法为主体，采用静态和动态相结合的方法、规范研究与实证研究相结合的方法，对我国公共体育场馆民营化典型模式进行个案调研的基础上，借鉴国外的模式，结合我国的国情、地情，提炼可操作的公共体育场馆民营化模式；最后，基于博弈论、制度经济学等，通过效益验证，提出“两种效益”均衡发展的民营化运作的相关机制，构建民营化模式的风险规避、政府监管和绩效评价等制度。成果分为六个部分。

一、我国公共体育场馆改革的历史轨迹梳理 （一）历史回顾。我国公共体育场馆发展经历了计划经济制度下的初建阶段，内制度的转型摸索阶段，外制度的转型探索阶段和多元化制度创新发展阶段。

（二）演进路径。我国公共体育场馆演进过程中的不同阶段具有不同的特征，整个演进路线是：从计划主导到市场主导，从单项突破到整体推进，从经营事业到经营产业，从传统行政模式到现代公共服务型模式。

（三）路径选择。我国公共体育场馆在路径依赖与路径选择的矛盾碰撞中逐渐明确改革方向，长期以来，我国“存量”的公共体育场馆按事业单位的路径运作，“增量”的公共体育场馆面临着新的路径选择，基于我国的国情、地情以及公共体育场馆的性质、类型可选择不同的发展路径。

二、我国公共体育场馆改革的制度选择 （一）公共体育场馆的分类改革应以其类型和性质的不同为依据。首先，明确我国公共体育场馆现有的分类，在此基础上，根据研究目的，把公共体育场馆以量变维度为标准划分为：存量型和增量型公共体育场馆两大类；其次，从制度经济学角度分析公共体育场馆制度的路径选择中应考虑其归属两个层面，即国家层面和地方层面的公共体育场馆；最后，在分析场馆经营管理的路径选择时，从服务对象和消费群体角度来分类，可分为行政消费型、公益消费型和经营消费型公共体育场馆。 （二）不同类型的公共体育场馆可选择不同的发展路径。根据公共体育场馆的性质与类型，结合地区特点可选择传统事业单位路径、事业改制企业化的路径、民营化路径和购买公益服务路径。

（三）我国部分公共体育场馆民营化模式的实践具有示范性。民营化主要有三种形式，即委托授权、政府撤资和政府淡出，而委托授权是公共体育场馆民营化改革的最常用的方式，委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律等形式来实现。我国部分公共体育场馆已尝试进行委托授权管理，已积累了丰富的实践经验，为民营制度选择提供可操作的模式，并为我国公共体育场馆经营管理制度创新起到示范作用。

三、公共体育场馆民营制度的风险识别与规避 （一）公共体育场馆民营制度的风险识别必须理论先行。成果分别从宏观环境风险、中观法律风险和微观操作风险三个层面进行理论分析。宏观环境风险包括政治环境风险、经济环境风险、文化环境风险和自然环境风险；中观法律风险包括政策法规风险、税务风险、合同风险、保险风险；微观操作风险包括公众认可度风险、市场容量风险、价格管制风险、设备与技术风险等。

（二）公共体育场馆民营制度的风险识别还需从管理着手。一是，政府在委托授权中的风险识别，它包括选择代理人、委托期限和招标及执行合同中的风险等；二是，企业在代理中的风险识别，它包括人事风险、决策风险、组织结构风险、财务风险等。

（三）委托代理双方分担风险及建立规避机制是规避风险的落脚点。政府通过规范委托招标，严格执行合同，建立约束机制和监督机制来规避风险；企业通过绩效考核、提高核心竞争力，降低运营成本，提高运营效率来规避风险。同时政府与企业可以通过体育服务认证安全运作机制、保证金运作机制和转移给第三方的运作机制等来规避各种风险，以最低的风险、最大的效益为民营制度选择保驾护航。 四、公共体育场馆民营制度的监管体系构建 （一）公共体育场馆民营化后的监管的必要性、重要性。公共体育场馆民营化后，政府“甩包袱”的意识淡化了政府的责任，而企业强化了经济效益，忽视了公共效益，造成了公共体育场馆的经济效益和社会效益的失衡，甚至造成国有资产的大量流失，而这些问题都需要通过有效的监管去解决。

（二）目前我国公共体育场馆民营化后的监管中存在的问题值得关注。从目前监管现状来看，我国没有一个专项的监管机构，监管的法律法规不完善，针对性不强，缺乏问责制度，而且监管主体单一，缺乏第三方监管、社会公众监管和大众传媒的监管等各种监管形式，信息的不对称导致监管有效性难以保证，这些问题的解决有利于公共体育场馆民营化改革的健康发展。

（三）应加快公共体育场馆民营化后的监管体系构建。以确定国有资产不流失，体现公益性为监管目标，遵循公众利益优先、分类与分项监管相结合、针对性与有效性相结合、保持监管相对独立性原则、对市场准入与退出、价格制定、服务质量、普遍性等内容进行有效的监管，并构建多元化的监管主体，包括政府监管、行业协会监管、大众传媒监管等，运用法律监管和合同监管的主要形式进行全程监管，保障监管目标的实现。

五、公共体育场馆民营制度的绩效评价体系构建 （一）政府与企业对公共体育场馆所要达到效益与目标均衡是绩效评价的基点。公共体育场馆具有公益性兼有经营性的性质与定位，因而它是准公共产品，对于政府来讲，公共体育服务产品的提供是公益性为出发点，即政府追求的目标就是社会效益的最大化；而对于企业来讲，它是以追求经济利益最大化为目标，也就是说追求利润最大化。因而，政府与企业追求的目标存在着博弈关系，绩效评价关系着委托代理双方之间合作关系的成败。 （二）委托经营型公共体育场馆绩效评价指标的合理选取是评价科学性的关键。根据社会与经济效益均衡的目标，结合平衡计分卡的理论，构建社会绩效、经济绩效和内部管理与自身成长等三个维度的场馆绩效评价体系，并确定评价指标的选取原则，通过特尔菲法，进而确定各种评价结构的权重，在实证评价的基础上完善评价的方法与途径。

（三）目前我国委托经营型公共体育场馆绩效评价体系还不完善。首先是作为委托方的政府其绩效评价意识淡薄；其次在具体评价上只停留在定性评价层面，而缺乏科学的定量评价；再次，由于信息不对称，难以获得真实可靠数据，因而给客观评价带来很大的难度。

六、公共体育场馆委托年限交接程序规范化设计 （一）公共体育场馆年限交接程序设计有助于科学规范的移交经营权。年限交接程序化设计的结构应符合不同利益群体的均衡。其利益群体包括政府部门、托管企业、后续托管企业以及社会消费群体；政府的行为选择取决于在交接过程中的角色定位与决策分析，通过绩效评价、资产评估、委托招标和建立新的合作关系等程序进行移交，最终实现各方利益群体的均衡。

（二）建立交接程序的权威机构有助于年限交接的客观、公正、有序。第三方介入操作模式是指专业中介企业（或公司）代替政府部门进行场馆交接操作程序，因而其操作更具客观、公正和权威性，并有利于前期工作评估的科学性，有利于各利益群体的利益均衡，有利于后续合作的科学性和专业性。因此建议建立国家层面的具有高资质、强权威性和专业性的公共体育场馆托管交接机构，对公共体育场馆的年限交接，进行客观、公正、有序的操作，以提高信度、效度和可靠度。

（三）完善政策法规制度并保持其稳定性与连续性有利于交接的顺利完成。首先，应建立民营企业进入与退出公共服务领域的机制，完善相关配套政策法规和制度；其次，应保持相关制度和政策法规的稳定性与连续性，以保障民营化制度的良性发展；最后，从制度、制度安排和行为方式三个层次的交接治理工具的构建，通过各方利益群体互动，达到顺利交接的满意结果。

成果的学术价值和社会价值：其一，在国内首先构建公共体育场馆改革的“国有民营、民资营馆、委托经营、效益均衡、规避风险、绩效评价、监管体系”等概念体系；其二，运用博弈论独特的视角阐述委托与代理双方的合作博弈关系，并达到双赢；其三，构建了公共体育场馆民营化运作的相关机制和制度保障措施，以保证改革可持续健康发展；其四，剖析了我国公共体育场馆民营化模式的典型案例，为同类公共体育场馆改革提供可借鉴的模式；其五，提出了公共体育场馆分类改革的设想，多种模式尝试与优化是符合我国国情的公共体育场馆改革的要求。