国内外环境公益诉讼成长历程

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。 各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。 就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。 1. 国内环境公益诉讼的实践 据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些企业进行整改，并将整改情况报送检察院。 该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。 雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。 目前，检察院正在等待企业整改的消息。 此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。 检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢？ 其实，类似案件在2003年已有判例。 2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。 这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。 2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。 较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。 2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。 据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。 2. 国外环境公益诉讼的经验 公益诉讼的终极目标是旨在实现在公共利益方面的社会与法律改革。正义之盟的创建人，南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种： ——执行法律，人权诉讼通常旨在迫使政府履行其对于个人和社区的职责，环境和消费者权利案件纠正日常争议，诸如监督公共卫生健康机构，防止欺诈的经营做法。这些案件对于公共政策和立法游说的成功至关重要。没有公共利益活动家代表特定使命，强大的环境立法和其他法律就没有任何意义。在这方面，督促有关的政府机构履行其职责也极为重要。 ——适用和解释法律 ——改革公共机构 ——激发社会和政治变革 在欧洲，并没有美国式的公益法运动或公益律师事务所，但是德国、法国的消费者团体诉讼等做法起到了同样的作用，同样被称为公益诉讼。 在我们生活的社会中，法律制度都承认环境保护、市场公平交易等利益，承认环境方面的权利、消费者的权利等，但是，无论是怎样的利益，其有效保护都意味着比权利的形式保障更加丰富的内容。形式上的权利往往为既得利益所改变，这种情况在日常生活中经常发生，因此，需要将形式上的权利保障变为有效的现实获享。所以，在该领域中，受利益保护的组织化代表，对于确保权利的实现起到了决定性的作用，在复杂的社会中，各种利益只有在持续而有效地参与社会诸决定时才能得到保护，公益诉讼在于把社会中的争议通过司法解决，实现司法能动主义。 用新的诉讼方式来满足新的社会要求，现在，这已经成为一种广泛性的全球现象。法院的作用在于扩展权利、形成政策决定、实现立法活动所不能达到的社会性变革。 国外环境公益诉讼的主要形式体现为以下两种： ——集团诉讼 在欧洲，类似于美国的集团诉讼是团体诉讼，通过团体提起诉讼来保护社会利益是近年来欧盟国家的一个显著趋向。在这些国家中都成立了多种弱者团体以及代表其利益的社会组织，由团体通过诉讼倡导积极的、持续的社会改良行动。这些团体包括对消费者、公害受害者、外籍劳工等的多种保护组织，从形式上看，既包括官方的机构，也包括NGO。德国的环保组织现在已经取得了名义上的起诉权，维也纳种族和排外监控中心也被授权在涉及种族或排外案件中以自己的名义参加诉讼。但是，在在欧盟国家进行的这类诉讼中，最经常面临的问题是，团体的起诉权资格。尽管NGO在这种团体诉讼中发挥着重要的作用，但相关起诉权的缺乏是一个重要的障碍。 在美国，团体诉讼是通过集团诉讼的机制完成，现在在美国，集团诉讼已成为一个使缺乏政治影响力的团体获得社会关注的途径。美国的集团诉讼能够得到充分的利用，与律师在经济上的动因是分不开的，因为集团诉讼很可能是唯一使案件充分具有经济上的利益从而诱惑能干的律师提起诉讼的情形。 不过，在美国，因集团诉讼而引发的问题是另一层面的问题。目前，美国集团诉讼最突出的特点就是和解集团诉讼。即，现实的和将来潜在的诉讼人首先进行和解谈判，然后再提起集团诉讼。而提起这种“和解集团诉讼”的唯一目的，就是为了使法官确认集团成立，从而批准对包括将来的原告在内的所有集团成员的有效和解，以此限制被告的责任。 对于这一现象，使得人们对集团本身的构成条件需要给予再认识。对此，首先要探讨的问题是，集团诉讼的目的究竟何在。显然，如果针对大众侵权案件不能进行集团诉讼的话，那么会产生很多不利的后果，个人的诉讼成本将远超出胜诉原告所可能获得的赔偿。如果没有集团诉讼，则实施集团性利益侵害的公司所进行的非法的甚至危险的行为无法被制止。所以，从这一意义上看，将集团诉讼概念化为涉及请求人人数众多，甚至作为个人的“累加”是没有意义的。由于诉讼的主要意图决定了诉讼的性质，因此，正是从对案件的裁判意义上，使得这些人本身成为了一个实体。私人诉讼作为执行公共法律的方法之一，当涉及众多的小额请求时，私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部是在于使做出不当行为的人通过付出代价，从而为社会的福利作出贡献。也就是说，震慑和改变不当行为人是其主要的目标。因此，从这一意义上看，在集团诉讼中要求对集团成员作出个人化的通知，以及它们的选择退出权就是不合理的，因为这些通常在经济上导致案件成为不能进行的集团诉讼。 ——告发人诉讼 告发人诉讼是在英美法国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配。 在英国的告发人诉讼，是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。 在美国，告发人诉讼自1776年实行，但是，直到1986年以前都很少使用。1986年，国会修订了《错误索赔法》，将告发人的分配份额提高，规定最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重要的是，1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。 现在，在美国，告发人诉讼大多涉及在卫生保健领域的联邦项目。在告发人诉讼中，依据《联邦错误索赔法》，私人原告（被称为告发人）代表联邦政府提起诉讼。在政府调查了该诉讼请求后，政府可能