论我国公共部门绩效评估中的公民参与

宁德师专学报（哲学社会科学版）２００７年第２期

（总第８ｌ期）

论我国公共部门绩效评估中的公民参与陈晓珍庄荣林（厦门大学公共事务学院公共管理系，福建厦门３６１００５）摘要：公共部门缋效评估以广泛的公民参与为基础。在中国，公共部门绩效评估是政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发起的，但公民参与的缺失导致这项改革先天不足。在充分肯定公众参与的积极作用的同时，必须看到其所面临的困难和局限性。要完善我国公共部门绩效评佶的公民参与机制，必须从消除制约公民参与的瓶颈处入手。关键词：公共部门；绩效评估；公民参与

公共部门绩效评估是公共责任逻辑指导下的实践活动。公共责任逻辑要求政府的绩效评估要致力于提高公共服务质量：改善公共服务对民众要求的回应力，加强政府与公众在改善绩效方面的交流与沟通，让公众更多地参与绩效评估指标体系的设计和选择。在西方国家，民众的监督与参与是推动公共部门绩效评估产生与发展的重要力量。在中国，公共部门绩效评估始于２０世纪９０年代中后期，它是改革开放以来政府领导在主动学习借鉴国外先进管理经验的基础上发起的。当前绩效评估的范围较大，涉及各级政府部门，形式多样，既有普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等；又有具体行业的绩效评估，以及专项绩效评估等。然而，与这种规模空前的实践改革不相称的是公众对于绩效评估的参与程度，缺乏公众参与成为这项改革的一贯特征和最大缺陷。但这并不能表明公众对｝收稿日期：２００７一０１—２３参与此项改革能力的不足。事实证明，公众对评估指标体系设计的合理性极具鉴别力。为了更有效地推进这一实践，我们不能再仅靠政府的自觉行为，必须将公众力量号召起来共同促进。这不仅有助于公共责任机制的形成，而且能从政府外部为这一实践的推进提供积极的社会和舆论基础。基于此，本文试图从公民参与机制的缺失为切入点透析中国公共部门绩效评估的先天不足，同时进一步分析公共部门绩效评估中公民参与的功能和局限性，并在完善公民参与机制方面提出一些建议。一、公民参与的缺失导致中国公共部门绩效评估先天不足我国民众通常对政治抱一种冷漠态度，监督与参与政府管理活动的意识薄弱，也相对缺乏监督政府的实际行动。虽然自十一届三中全会以来，政府开始大幅度向社会放权，扩大了公民的政治活动空间，公民也开始参与一些政府

　万方数据管理活动。但是民众的政治参与仍然带有明显的受传统思维影响的痕迹。对于普通中国公民来说，政治参与的形式主要是通过非正规、非制度化的渠道接近政府官员，这种参与方式的前提是没有意识到或故意无视制度的存在，是长期人治社会条件下领导权力大于制度的现实促使人们选择的参与方式。ｆ１】侧１凹’正是由于民众欠缺监督政府的意识，中国的公共部门绩效评估也就只能依附于官僚体制的既定权力链条上。从而呈现出更为单一的自上而下推进的特点。这种推进方式的局限性是显而易见的，导致了我国公共部门绩效评估的先天不足。首先，在自上而下的推进模式中，绩效评估主要采取上级对下级的评估，从而难以避免“运动员”与“裁判员”合一的悖论。虽然就世界各国的绩效评估来看，都不可避免存在上级对下级的评估，但是，西方国家除了这一体制内设计之外，还为公众以及专家等民间力量参与绩效评估提供了较为广泛的空间。美国的一些地方政府在允许民众参与绩效评估方面就出现了一些典范。如俄勒岗州就极为关注政府与民众在绩效评估过程中的沟通，从而将各种力量集合起来共同制定“俄勒岗基准”，凤凰城和印第安那波利斯则利用非常细致的设计即通过报纸、报纸夹页、网络等形式与公众实现绩效评估信息的沟通，还有弗吉尼亚的汉普顿市每年１０月都要随机电话调查，了解市民对市政府绩效的满意程度。闼我国虽然也出现了珠海的“万人评政府”、深圳的“企业评政府”以及厦门的“行风评议”等公众参与政府绩效评估的探索，但总体上看，绩效评估还是基本处于上级政府对下级政府的评估，公民参与的广度与深度极为有限，而这种上对下的评估本质上仍然是“运动员”与“裁判员”合一的模式。这就必然伴生一系列的弊端：裁判员与运动员的身份合一意味着，促使裁判员严格把关的动力不足，致使绩效评估存在很大的随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；同时，裁判员与运动员又形成一个利益统一体，力图保持政府绩效评估过程的“封闭性”，致使１１２绩效评估整体上仍然处于一种“黑箱”操作的状态，公众与媒体的监督被排斥在外。其次，自上而下的评估模式将绩效评估的发起责任集中于高层领导，而领导者的个人好恶由于不能得到民意的有效牵制，从而导致绩效评估易于陷入“运动式”境地。由于中国民众更倾向于相信政府，漠视监督政府行为的重要性，因此，民众无论在观念上还是在行动上都不能督促政府持续改进绩效，各级政府职能部门自行发动绩效评估的动力因而也明显不足。公民参与的缺失，使得绩效评估只有通过政治精英来推动。而在相对集权的政治氛围中，权力集中与责任集中是～致的，党政主要领导也负有监督政府工作运行的职责，而评估就成为党政领导履行这一职责的重要方式。既然我国政府绩效评估的发起力量相对单一，具有明显的精英特色，那么这一实践的推行也就更有可能取决于领导者个人的认识与态度。然而，个人的好恶具有较大的不确定性，一旦领导换任，绩效评估就可能要面临战略或工作重心转移的危险。换言之，绩效评估受个人意志支配的现实可能会导致这一实践无法持续下去。通常情况下，如果公民参与机制完善，领导的个人意志就会受到极大牵制，绩效评估通常也能够维持下去。然而，现实却并未为此提供足够的支持，因为中国民众的政治参与意识相对淡薄，民众参与的渠道也不是很通畅。即使在当今相对“宽容”的社会环境条件下，面对腐败、分配不公、下岗失业等社会问题，人们存在的不满情绪，通常也只能以社会牢骚的形式将其渲泻出来，【３】这不仅是民意不能通畅的结果，也是民众不善使用既有的制度途径的表现。公民参与的缺失强化了评估中个人意志主宰的特点的同时，也赋予绩效评估更为明显的“运动式”特征。结果，只有“当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进，因而（绩效评估）总是陷于被动”。Ｈ可见，公民参与的缺失导致中国公共部门绩效评估先天不足，是其深入发展的重大阻碍，

　万方数据它不但不利于绩效评估的健康推进，也不利于这一实践的持续发展。二、公共部门绩效评估中公民参与的功能与局限性当代公共行政越来越关注“公民导向”，即以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决中的公民参与。公民参与通过那些涉及其自身生活的因素，影响他们的社区、环境和公共政策过程。它是一种广泛的参与，不仅包括公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及领导人的过程；还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。在代议制民主中，公民在政治上的参与越来越成为次要角色，而在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共事务的处理则日益成为主要角色。事实上，公民参与表明了一种全新的公民责任、权利及治理的管理理念。作为公共部门绩效评估，其最好的选择是付于公共服务的对象——公众，以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为最高准则。公共部门本身就是为民众而存在的，公共部门绩效评估本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，政府绩效就应以顾客为中心，以顾客的需要为导向，树立公民取向的绩效观。因此，改进公共部门绩效评估必须取得公众的关注与参与，与此同时，公众的关注与参与也必定能有效地改进公共部门绩效评估。第一，公民参与意味着公民可以以社会主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责，去衡量并让公众知道他们到底完成了什么，是否为公众提供了高质量的服务，是否使其真正受益并得到满足。这样的绩效评估不但能帮助公共部门以公众的需求目标为导向，还能使政府运作像“金鱼游在玻璃缸里”，清澈透明。第二，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象及标准。在公共服务设计中引入“使用者介入”机制，通过公民的参与可将事实（硬件资料数据）与价值取向（公民偏好）结合起来增加指标体系的社会关注性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。显然得到公民理解和支持的绩效评估，其实施得将更好、更有效。第三，公民参与有助于强化和重新定位公民的作用，他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人及服务接受者，而且是公共部门的问题架构者。这样的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，找出解决方案，判断目的是否达成。当然，在充分肯定公共部门绩效评估中公众参与的积极作用的同时，其所面临的困难和局限性也是不容忽视的。首先，普通公众常常由于缺乏评估的专门技术、知识及拥有的信息有限、不完整而导致评价结果不科学ｆ其次，普通公众通常不能辨别复杂的政府机制及政府职能划分；再次，中国公众现在还不习惯评价政府部门；另外，人们担心说过之后会对自己产生不利的影响；最后，某些公民可能存在短视或自利动机。所有这些因素都会使评估结果可能存在某种误差。但是笔者认为，这是～个学习的过程。当评估完成，很多结果被公开时就会让公众获得信息、支持与信心。所以，公众就会逐渐感觉到其参与行为的正常性，监督政府的意识同时也会逐渐增强。三、完善公共部门绩效评估公民参与机制的思考与建议作为现代民主社会公民所具有的一种普遍性和广泛性行为，对公民参与重要性的认识已达成共识。要完善我国公共部门绩效评估的公民参与机制，就要找出制约中国公民参与发展的瓶颈。李强指出，由于在我国的人治社会中，制度内参与对问题的解决往往没有明显作用，中国公民的“政治功效感”①较低，所以通常会采用制度外的参与方式。马庆珏也认为人治传统下的家长制作风对于公民的监督与参与行为会产生极大的负面影响。他用具体的事例说明了传统

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