政府危机管理及其对策

试论我国政府危机管理的问题及对策

摘要：面对危机时，一套完备的政府危机管理体系将是降低危机损害的关键所在。近些年来，我国政府在面临一系列危机时发挥了应有的作用，也积累了宝贵的经验。而当前，在公共危机管理中，我国政府在职能定位、组织保障、社会参与以及信息沟通等方面都存在着问题，因此，加强政府公共危机管理，提高政府危机管理能力很有必要。本文探讨了了问题所在，并从对策方面给予一些建议。

一、政府危机管理概论

所谓政府危机管理，顾名思义就是以政府为核心的组织对没有预料到的、且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理。这些危机事件大多数情况下都属于突发公共事件。根据这些突发公共事件发生的过程、性质和机理，可将其划分为四大类: 一是自然灾害，主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等；二是事故灾难，主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等；三是公共卫生事件，主要是指突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其它严重影响公众健康的事件；四是社会安全事件，主要是指重大刑事案件、经济安全事件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。以上这些危机事件一般都具有突发性、破坏性、紧迫性、不确定性和信息的不对称性的特点。

现阶段我国社会进入了急剧转型的关键时期。社会转型是社会进行破旧立新、分化整合的时期，同时也是社会问题和社会危机的多发时期。尤其在改革开放后，随着经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，使得公共危机的速度、规模、频率、影响程度急剧升级和扩大。

二、我国政府危机管理中存在的问题

我国在数十年的危机处理实践中积累了一些经验，初步建立了一套危机管理体系，该体系在预防危机发生、减轻危机损害方面发挥了巨大作用。但目前我国危机管理体系不健全，在协调社会安全包括公众健康在内的多层次、多类型的综合危机管理体系的建设方面尚无实质性的进展。

（一）我国政府危机管理缺乏完备的法律保障体系。在立法方面，我国缺乏一些跟政府危机管理相关的法律法规，导致了我国采取的大部分紧急对抗措施一般都无法律依据。我国已制定了《戒严法》、《防灾减震法》、《传染病防治法》、《防洪法》等，但这些单行的法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一。比如，虽然我国宪法有危机事态处理的规定，但缺乏全局性的《国家安全法》和《紧急事态法》造成全国性危机管理缺乏专门性法制保障。又如，由于我国在处理危机事件中的《信息公开法》还没有制定，在危机管理中就很有可能带来以下后果: 为保乌纱帽，地方政府隐瞒实情；公众因为没有法律依据要求政府部门提供关于危机的信息，而只能妄加猜测，甚至轻信谣言；政府有关部门在处理危机时往往相互之间的信息缺乏共享，在处理危机过程中的信息采集、信息分析和信息传导往往也产生信息不对称，不利于解决危机，从而使得政府在处理危机的效率大大降低。据此我们认为，我国政府危机管理的法律体系还不够健全，从而使政府在危机管理中遇到不少困惑。从这个意义上讲，健全政府危机管理的法律体系是十分必要的。另外，虽然我国已经先后制定了一些有关处理公共危机事件的法律，例如，防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法等，但这些法律本身的部门管理色彩太浓，缺乏政府各部门之间、政府和社会之间的协调与合作。在执法方面还存在执行不到位的情况，依法行政尚待加强。另外，在政府处理危机过程中，防止公民权利受到侵害的执法监督方面，在我国法律体系中尚是空白。所以，政府处理危机的法律法规体系有待于进一步完善。

（二）我国政府危机管理缺乏有效的协调机制。危机管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统管理工程，通常不是一个政府部门就能有效完成的，在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，积极配合。从国际上看，一些发达国家对建立强有力的反危机指挥协调系统都非常重视。例如，美国政府于1979 年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责。经过多年的发展，美国已有了一整套综合应急管理系统，以应对各种类型和规模的天灾人祸。911 事件爆发后，该系统迅速启动，全力开展救难工作，使恐怖袭击的伤害降到了最低限度。然而，目前我国处理公共危机的基本模式主要是，专门针对特定需要而由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构，一级等着一级下指示决定怎么办。这样就缺乏对危机的预测、预警工作，从而影响危机处理的效率。虽然我国在一些领域设立了专业的危机检测和预警机构，但社会各部门在面对危机时还不能有机结合、团结协作，缺乏有效的内部协调机制。政府各职能部门间条块分割，权责不明晰，造成危机应对效率低下。

（三）政府危机管理中缺乏信息通报和公开机制。由于传统历史原因和官僚作风的影响，我国政府在信息公开方面存在很大的缺失。危机事件发生后，一些政

府官员出于各种考虑，采取封锁消息等手段，增大了政府危机处理的难度。这就要求政府提高透明度，充分发挥媒体在危机管理中的积极作用，有效沟通政府与社会之间相关信息，疏导社会公众情绪。不过，如果人为地控制媒体，有的甚至把媒体排斥在危机管理之外，这不仅对危机事件的控制没有好的效果，而且还可能引发新的矛盾，人们由于得不到正常的信息反而会听信谣言产生恐慌心理，导致非理性行为的出现，增添社会不稳定的因素。政府在长期的计划经济体制下形成了依靠自上而下的政令来对社会事务进行控制的制度，行政信息被集中垄断。而遇到危机时多采用内外有别、内紧外松的政策，认为公布危机信息会引起社会恐慌，不利于控制局面，从而导致政府工作人员存在着报喜不报优的心态。然而，随着互联网的普及，封锁信息已不可能。不及时公开行政信息，只会适得其反，瞒报只会使外界对政府失去信任，政府形象也会受损。

三、完善我国政府危机管理体系的有效途径

（一）政府和公众要树立危机意识政府官员和社会公众的危机意识、应对危机的知识和能力是政府危机管理系统中一个不可缺少的组成部分。回顾这次“三鹿毒奶事件”，便是因为政府缺乏明确的风险管理意识，事件出现以后未能准确、深入地探索信息发展、实行动态监测，最终使偶然的个体事件演化为必然的全面危机。在今天社会危机频发时期，政府要真正怀有危机意识，加大危机管理的投入，最终能未雨绸缪，把灾害减小到最低程度。首先，应进行危机的警示宣传，使公民树立正确的危机意识；其次，对普通民众开展危机管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成比较强的社会整体危机应对能力；最后，组织开展危机应对演习，提高整体防控危机的能力。

（二）增进危机管理各部门的综合协调与合作进行危机应对并不是一个国家某一个部门的事情，也不是哪一个相关政府官员个人的事情，而是需要政府各职能部门的全面协调与合作。一方面，中央政府应设立具有决策、指挥、协调功能的综合性危机管理机构，主要负责制定危机管理的战略、政策和规划，进行危机信息管理，进行危机风险的评估，对公众进行危机管理的教育和培训，在危机来临时，收集信息、制定决策、统一指挥、协调行动。另一方面，地方政府也应因地制宜建立常设性的危机管理机构，最好设在各地方政府的办公厅局中，由地方行政首长负责，赋予这个机构法定的职权、职责、职能，配备相应的人员、经费与编制。

（三）建立和完善国家危机管理的法律法规体系尽管我国已经制定了一些针对性的危机管理法律，但全局性的法律是非常必要的。首先，应制定统一、完整的紧急状态法，作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，对政府在紧急状态下的权限、应对措施、法律责任以及公众的权利义务做出详细的规定，以预防公共管理者在危机处理中的行为失当，降低危机回应行为的不确定性，协调危机处理过程中公共权力与公民权利之间的关系。其次，应当在紧急状态法的基础上，制定和完善应对各种突发事件的专门法律、法规，使每个领域突发事件的应对都有章可循、有法可依。再次，要强化执法，建立危机管理执法监督体系。危机管理执法评价工作应由各级人大常委会和人民政府统一领导，监察部门、审计部门以及新闻机构等共同参与，评价结果及时反馈和向社会公布，对于评价低的，应责令限期整改，直至追究相应的法律责任。

（四）充分发挥非政府组织以及国际力量在危机管理中的作用非政府组织是社会力量的主体，积极发挥其作用有利于及时、高效地处理危机。政府在危机事件管理中起着中央指挥的作用，非政府组织应全力协助政府部门的工作，服从政府的命令和安排。在2008年的汶川地震中，中国红十字总会、中国青年志愿者协会以及国内的心理救助组织都充分发挥了积极作用。另外，加强危机管理领域的国际合作，以有效地利用国际资源来减轻危机给国内造成的损失。汶川地震发生后，我国得到了国际社会的援助，借助于日本和韩国在地震救援方面的先进技术设备和经验，大大降低了地震造成的人员伤亡损失。

（五）严格落实危机事件的政府问责机制.在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。免危机的重复发生和恶性循环，做到对公众负责，必须按照有关的法律法规对危机事件的责任人员进行严肃处理，以维护公共利益和法律的尊严。“三鹿毒奶事件”发生后，中央纪委监察部对事件中负有重要责任的质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的有关人员做出相应处理，三鹿集团原董事长、总经理兼党委书记田文华也被追究相应的法律责任。因此，我们必须按照法治政府、责任政府的理念，完善与规范政府问责制的主体、程序、时效等，塑造一个“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的政府形象。

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