当代西方政府绩效与绩效管理理论研究综述

4１４收稿日期：2005-05-20作者简介:孙骏，男，宁波市江东区人事局副局长。

近年来，在全球化新公共管理思潮的影响下，一些应用于私营部门的管理工具也逐渐被运用到公共部门中，目的在于提高公共组织的绩效（Logotri ，2001）。

为了满足公众对政府公信力（accountability ）和公共服务质量效率效益等的要求，西方国家的各级政府开始关注并开始进行绩效改革（Hood ，1995）。

西方国家政府绩效改革主要包括两个层面：绩效测量和绩效管理（Metzenbaum ，1998）。

一般认为，绩效测量是在上世纪80年代初，在总结70年代战略计划的经验基础上开始的（Bol 和和Fow-ler ，2000），而绩效管理作为一项整合了绩效测量的系统化改革则是受到了80年代后期“政府再造”运动的影响（Osbourne 和Gaebler ，1992）。

据统计，经合组织（OECD ）成员国都已开展了政府绩效管理改革，最早是在上世纪80年代初由澳大利亚和新西兰发起，而后在90年代上半期推广到了其他如英国、瑞典、美国等国家，90年代后期奥地利、德国和瑞士也开始了这项改革（OECD ，绩效治理，2004）。

一、政府绩效要完全全面的了解这场政府绩效改革运动，其前提是首先要明确什么是绩效，什么是政府绩效。

（一）什么是绩效Otley (1999)认为绩效是指工作的过程以及其达到的结果，Bernardin (1992)主张结果应该是绩效管理的核心。

但Campbell (1990)则认为绩效应是一种行为特征的表现，也有其他研究者持相同的想法，即认为绩效管理应更关注行为本身，而不是那些由行为而引起的结果(Murphy 和Clevelen ，1991；Latham ，1986)这两种截然不同的定义引发了对绩效框架的争论，即绩效究竟是行为，还是结果，或是包含了两者。

Mwita (2000)认为绩效应是一个综合的概念，应包含三个因素：行为、产出和结果，Bernadin 等(1984)也认为绩效是工作、行动或行为在某个时期产生的结果记录。

从这个角度来看，整合的绩效结构更具合理，但关键还是由在具体的研究过程和具体实践中的绩效对象特征而定。

（二）什么是政府绩效在绩效理论的基础上，许多学者的研究为政府绩效结构的建构作出了贡献。

Barnow （1992）认为政府绩效应涉及三个维度：总体成果、净产出和输入和过程变量。

而Rogers （1990）则提出了一个政府绩效的双维模型：内部/外部、员工/制度，孙骏（宁波市江东区人事局，浙江宁波315040）摘要：政府绩效改革是西方国家在新公共管理思潮影响下风靡起来的一项管理改革举措，旨在提高政府机构的效率和公信力。

近年来，西方国家公共管理的理论界对政府的绩效结构、绩效管理等进行了较为深入的研究，为政府绩效的改革运动提供了有价值的借鉴。

本文将综述西方理论界在近几年的相关研究，为我国政府绩效改革提供参考。

关键词：政府绩效；绩效测量；绩效管理；利益相关者中图分类号：D931.2文献标识码：A 文章编号：1008-4479(2005)04-0014-03当代西方政府绩效与绩效管理理论研究综述政治与社会4１５他进一步提出了政府绩效的四种类型：员工参与和发展（员工/内部），稳定和控制能力（制度/内部），目标设定和产出（制度/外部），适应力和响应力（员工/外部）。

Boy-ne 等（2003）在研究新公共管理及其影响时提出公共组织绩效包括响应力、效率和公平，Pollitt （2000）持有相似观点，但他的标准更加宽泛，包括了节约、过程改善、效率提高、效益增加、整体的能力/灵活性/反映力增加等。

Phillips 和Phillips （2004）提出了一个新的政府绩效模型，这个模型有三个因素：效益、效率和影响。

Phillips 认为效益是实际产出和预期目标的比较，效率是指产出的资源消耗率，而影响是指产出对社会福利、经济发展和环境质量等的宏观影响。

Hoogenboezem （2004）也持相似的观点，他认为政府绩效分为内部指标和外部指标两部分。

内部指标是指组织的产出，这个指标数据清晰、易于测量和分析，而外部指标则反映了行政管理的更大目标，难以评价。

在所有的研究成果中，有两个模型更引人关注，它们是Fitzgerald 的六维度模型和Kaplan/Norton 的平衡记分卡。

Fitzgerald 等（1991）提出的政府绩效六维度模型包括两个层次：决定因素和结果因素。

结果因素又称为初级目标，包括效益和财务成功，决定因素又称为次级目标，包含质量、灵活性、资源利用和创新。

Kaplan 和Norton （1992）设计了一项具有革命意义的管理工具：平衡记分卡。

它包含了四个维度：财务、顾客、内部过程、创新和学习。

在所有的这些模型中，平衡记分卡在管理实践中得到了最广泛的应用。

尽管这个工具最初是应用在商业领域，但也一样能应用在公共组织中，尽管在政府中的应用还不是非常多（Whittaker ，2004）。

Whittaker 从公共组织的角度对平衡记分卡的四个维度进行了详细的论述。

包括财务维度、顾客维度、内部过程维度、创新和学习维度。

二、政府绩效管理（一）绩效管理的定义经合组织认为绩效管理是组织管理、绩效信息、评估、绩效监控、评价和绩效报告的整合（OECD ，转变中的治理，1995）。

其他研究者对绩效管理下的定义基本相似，Jackson 和Broom 等(1999)认为绩效管理是评价公共活动是否达到利益相关者预期的一种手段，Rogers (1994)指出绩效管理是联接了个体绩效和组织战略的整合过程，Edis (1995)则认为那些整合的、系统的旨在提高组织绩效的手段都可以被称为绩效管理。

Bennett 和Hill (2001)指出绩效管理包含了“战略计划、绩效测量、绩效评估、绩效预算过程”，Whittaker (2003)也认为绩效管理由战略计划、目标设置和执行管理组成。

Boland 和Fowler (2000)则认为绩效管理涉及“绩效测量、绩效指标、绩效评估和质量控制”，其他的研究者(Bouckaert ，1993，Wholey 和Hatry ，1992，Kravchuk 和Schack ，1996，和Wholey ，1999)则认为绩效管理是“绩效测量、测量选择和基准测量等”的组合。

有研究者根据绩效管理的过程提出了绩效管理模型。

Mwita (2000)提出了一个五因素模型，包括使命陈述、战略和计划、行动计划、绩效认知和管理管理信息系统等维度。

Landrum 和Baker (2004)则在对美国公共卫生部门的绩效管理调查中提出了一个四因素模型，包含绩效标准、绩效测量、发展报告和质量改进。

整合这两个模型得出的绩效管理结构或步骤更为清晰，有助于我们更全面的理解绩效管理。

（二）绩效管理的价值新公共管理理论认为绩效测量有助于提高公众对公共组织公信力的评价（Epstein ，1988；GASB ，1994；Am-mons ，1995；Holzer 和Halachmi ，1996）。

Benowitz 和Schein （1996）认为公共组织可以通过绩效管理来增进公众的信心，并重建公共组织在公众中的形象（Berstein ，2000）。

Ittner 和Larcker （1998）则认为绩效管理有助于改善决策过程，Hoogenboezem （2004）也指出绩效管理使政府可以对那些没有达到目标的公共部门作出相应的惩罚，以提高公共服务的质量。

Mercer （2004）则认为一个有效的绩效管理系统有利于优化政府的行政和支持功能，并使目标最大化和成本最小化。

Jackson 和Broom （1999）指出绩效管理为向利益相关者发布有关公共服务进程的信息提供了一种平台，而Binnendijk （2001）则提出了绩效管理系统的两大功能，一是保证管理者更负责任，二是改善管理流程。

但是，西方理论界也认为目前对于绩效测量和绩效管理的效果还缺乏足够的实证数据来验证（Christen-sen 和Y oshimi ，2003），新公共管理本身也缺乏此类的数据验证（Berstein ，2000）。

Forbes （2004）也认为尽管绩效管理改革已经风靡世界，但目前在研究绩效管理与政府绩效关系方面所做的努力还不够。

Propper 和Wilson （2003）则认为由于检验其效度需要一个长期的过程，使得有任期的政治家不愿意承担这个需要花费大量金钱的任务。

（三）建立有效绩效管理系统的原则T at-Kei Ho 和Coates （2002）认为公众的参与非常重要，也就是说公民、选举的官员、公务员等需要共同合作来构建有效的绩效管理系统。

Brown 等（1996）提出了建立绩效管理系统的支持性条件，包括领导承诺、责任感意识、战略分配、接受过培训的员工、有效的沟通、积极的文化、与绩效关联的奖励、数据收集系统等。

Kravchuk 和Schack （1996）为构建有效的绩效管理系统提出了十项原则：建立清晰连贯的使命，发展明晰政治与社会4１６可测量的战略，多方的参与，合理化组织结构，发展多样化的测量工具，考虑顾客关系，为每个使用者提供详细信息，定期回顾与更新测量，考虑自上而下和自下而上的结构特征，防止信息过度。

三、西方政府绩效理念对我国政府创新的影响（一）有利于真正落实正确的政绩观西方的政府绩效理念在某种程度上也反映了协调平衡发展的思想，既重视组织内部的运作效率，又关注Ⅰ：绩效标准设定理解组织存在的目的确定相关标准选择指标设定目标期望沟通利益相关者期望意识Ⅱ：绩效测量精细化指标和定义测量手段建立数据体系收集数据III ：绩效报告分析数据反馈建立定期的报告分析制度IV ：绩效改进绩效数据信息应用于决策管理变革与绩效关联的奖惩制度基于绩效信息的培训需求分析创建学习型组织意见收集系统公共组织活动对宏观环境的影响，这与我们倡导的正确的政绩观有着内在的一致性。

这种理念不仅要关注微观组织的运作，更要考察其对宏观变量的影响，具有系统观念和生态型理念。

这种绩效的理念对建立更为科学、客观和有效的政府机关评价体系以及干部考核机制，从实践层面全面落实正确的政绩观具有积极的借鉴意义，同时也有助于加快建设和谐社会，并有利于建立一支勤政廉洁高素质的干部队伍。

（二）有助于进一步界定政府职能西方政府绩效理论对政府的目标有详细的阐述，这种阐述进一步明确了政府的角色及其在社会生活中的定位，这是政府职能设计的前提与先决条件。

政府绩效模型框架明确了政府应该扮演哪些角色，执行哪些功能，并达到哪些具体目标，这有利于防止政府在运作中的越位和缺位等尴尬。

我国在进一步深化改革过程中，在完善社会主义市场经济体制中，政府面临着极大的挑战，这种挑战首先来自政府对自我角色定位不准，即对自我的目标理解不全面。