现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议

现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议——兼议五部委《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》陆新峰南京师范大学【学科】民商法学【出处】中国法学【作者】陆新峰南京师范大学法学院紫金财产保险股份有限公司【摘要】二零零四年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。

二零零六年，国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》，该条例第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的适用情形及来源作了明确规定。

道路交通事故社会救助基金制度是机动车第三者责任强制保险（下称交强险）制度的必要辅助制度。

然而，交强险制度运行以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。

二零零九年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（下称《试行办法》），全面划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制。

之后，各地方政府纷纷出台暂行办法或实施细则，部分省份如江西等已正式投入运行。

从各地暂行办法或实施细则的制定与基金运行来看，社会各界对交通事故社会救助基金制度的认识与理解尚存在偏差。

本文拟围绕交通事故救助基金制度的管理机构主体地位、运作模式、救助范围、代位追偿等提出一己意见，希望能引起业界同仁对该项制度的共同关注，汇聚群体智慧，促成该制度全面实施及完善，早日实现道路交通事故受害人的公平与正义。

【关键词】机动车保险交通强制险交通事故救助基金抢救费垫付交通事故导致的伤残与死亡是世界各国普遍存在的一个严重的社会问题，我国更为突出。

为了解决道路交通事故所带来的问题，增强肇事者的赔偿能力，为受害人的人身和财产安全提供更多的基本保障，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》明确建立机动车强制保险制度，机动车辆强制保险通过强制投保，增强了机动车辆保有人的责任财产，机动车辆发生交通事故，造成受害人人身伤害或财产损失的，保险人可以在保险金额内，直接赔付给受害人。

建立机动车交通事故责任强制保险制度有利于道路交通事故受害人获得及时有效的经济保障和医疗救治、减轻交通事故肇事方的经济负担、有利于促进道路交通安全、充分发挥保险的社会保障功能，维护社会稳定。

但不可否认的是，机动车强制保险制度仍然存在不足，单纯依靠交强险制度，尚不能更大范围内为交通事故受害人提供必要的救助，如（一）、肇事车辆没有投保交强险；（二）、肇事车辆肇事逃逸且肇事驾驶人及交强险承保公司无法查明的；（三）、机动车辆虽然投保交强险，但承保保险公司破产或暂时失去偿付能力等情形下。

上述交通事故中的受害人则有可能面临无法获得救济的困境，这说明交强险制度存在盲区，需要在交强险制度之外，建立道路交通事故社会救助基金制度以弥补机动车强制保险制度的不足。

综观德、法、美、日等国家及我国台湾地区，均建立了补充性的保护道路交通事故受害人制度。

我国《中华人民共和国道路交通安全法》第十七条首次提出设立道路交通事故社会救助基金。

该法第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定”。

第七十五条规定“对伤者的：抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。

该法已于二零零四年五月一日起施行。

二零零六年，国务院颁布的《机动车交通事故责任强制保险条例》，第二十四至二十六条对道路交通事故社会救助基金的合用情形及来源作了更为详细的划定。

然而，交强险建立以来近四年的时间里，救助基金一直处于缺失状态。

由于管理机构未及时成立，救助基金不到位，长期以来，大量交通事故的受害人及家属无法通过合法的途径获得抢救费用的及时垫付，使之承受巨大的损失及痛苦，因之引起的上访、群体性事件也逐年增加，给各级政府及公安机关交通管理部门带来巨大压力，影响社会的和谐稳定。

二零零九年，经国务院同意，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部联合颁布了《试行办法》，大体划定了道路交通事故中的社会救助基金轨制，该办法自二零一零年一月一日起施行。

落实救助基金制度，已为各地方政府当务之急，而落实救助基金制度的前提是依法制定《试行办法》的实施细则，确定救助基金主管部门、管理机构，建立充分、稳定的资金筹集渠道、明确救助基金的法律地位及运行模式、完善的救助基金补偿、追偿体制。

一、道路交通事故社会救助基金管理机构的法律地位。

《中华人民共和国道路交通安全法》（下称《安全法》）虽然提出设立道路交通事故社会救助基金，但对基金是否具有法律地位，能否成为独立的民事主体并未作出规定。

《强制保险条例》第二十四条、二十五条虽然规定了救助基金管理机构有向道路交通事故责任人追偿垫付的抢救费用和丧葬费用的权利，但并未明确基金管理机构能否以独立法人身份通过诉讼的方式进行追偿。

五部委出台的《道路交通事故社会救助基金治理试行办法》第二十四条亦救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿，但同样对基金管理机构的法律地位并未予以明确。

随着基金垫付与追偿工作的开展，问题日益显现。

江西省救助基金实施走在全国前列，但根据江西省财政厅最近公布的该省四十二个市、县救助基金管理机构设立半年反映的情况来看，由于相关法律法规并未确立救助基金管理机构在民事诉讼中的法律主体地位，全省还没有一起通过诉讼方式追偿的案件，基金的追偿成了最大的难题。

救助基金管理机构开展垫付及追偿，必须具有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格，但其性质应为公法法人还是私法法人尚值得探究。

笔者认为，途径有三：其一、成立公法人，如事业单位。

就救助基金的社会救济性质而言，救助基金系基于社会政策的考量为社会公益目的而创设，受到国家相关法规的规范，由政府主导运行，并接受相关主管机构的监督，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，应赋予救助基金公法法人性质。

其二、成立私法人，如非赢利性公司法人。

救助基金的资金主要来自于机动车所有人缴纳的机动车辆强制保险的保险费, 这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人。

救助基金采用私法人的组织形式可能更便于操作，因为无论是救助基金与相关请求人之间的纠纷，还是救助基金与被追偿主体之间的争议，本质上私法上的权利义务关系，均应当按照民事纠纷程序解决处理。

私法人更能注重节约、效率、公平的原则把救助基金管好用好，而将救助基金纳入政府体制容易造成救助基金运行效率低下，由此发生的行为被视作行政行为,这易使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。

我国以私法人（公司）的形式设立具有公益性质的基金已有先例并经实践检验，如；零五年国家设立了证券投资者保护基金，用于对债权人的偿付，基金管理机构采用私法人形式，成立中国证券投资者保护基金有限责任公司，负责基金的筹集、管理与使用，该公司具备独立法人资格，依据民事程序解决相关纠纷。

这种组织形式能较好的维护基金的社会政策目的。

其三、成立公法人，委托商业机构承办。

我国大陆亦可参照我国台湾地区做法，台湾地区《强制汽车责任保险法》中所规定的“汽车交通事故特别补偿基金”由“财政部”指导、监督、检查基金在资金的账务管理方面的工作的同时，另成立了独立于“政府机构”之外的财团法人，处理补偿、代位求偿等事务，因台湾地区目前尚不承认有公法上的财团法人，故特别补偿基金属具有公益目的的私法人，因此有关与特别补偿基金间所产生的法律争议，均属因私法上权利所产生的纠纷，应依相关民事纠纷解决程序处理。

根据《财团法人汽车交通事故特别补偿基金管理办法》第四条的规定，台湾地区特别补偿基金有关受理赔偿等业务，都委托由承保强制汽车责任保险的保险公司代为处理。

台湾地区的做法得到台湾岛内民众的普遍认同，这种做法值得大陆地区实施救助基金制度借鉴。

我国地方省级政府可在财政厅下成立事业法人单位作为救助基金管理机构，该机构负责道路交通事故社会救助基金筹集、研究制定救助基金筹集管理及使用的各项政策、负责基金管理工作的组织协调，救助基金管理机构以政府购买服务的方式，聘请相关专业商业保险企业作为救助基金部分职能的受托管理人，受托保险企业应当具备经营机动车交通事故责任强制保险业务资格，根据救助基金管理机构确定的政策和制度，负责救助基金的垫付、追偿等具体运作，并接受救助基金管理机构的监督管理。

二、道路交通事故社会救助基金的筹集。

从五部委《试行办法》第六条规定来看，救助基金的来源包括：（一）按照机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）的保险费的一定比例提取的资金；（二）地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；（三）对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；（四）救助基金孳息；（五）救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；（六）社会捐款；（七）其他资金。

笔者认为，基金来源过于狭窄，应进一步拓宽。

一、正确认识交通强制保险保险费的提取。

关于从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。

从我国各地已实施的情况来看，交强险的保费比例提取成为救助基金主要的来源，社会救助的主体是政府，而实际是基金来源转嫁由广大机动车辆保有人主要承担，这是不妥当的。

基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底，避免过多地从强制险保费中提取，以防止费率提高和收费过高抑制投保的数量。

二、扩大纳入罚款范围纳入基金。

《试行办法》明确公安机关交通管理部门依据《交通安全法》第九十八条规定对机动车所有人、管理人未投保交强险的罚款为救助基金法定来源。

笔者认为，该规定过于狭窄，应予拓展。

对投保义务人的罚款最高不过应缴保费的两倍，数额十分有限，相比之下，保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，数额巨大，如果将这笔资金纳入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，故建议将保监会依据《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条的规定，对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司的罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。

不但如此，《交通安全法》第七章节下各类罚款均可纳入道路救助基金。

三、审慎灵活使用基金资金，使其增值保值。

关于救助基金的孳息为法定孳息，基金不能采用商业模式经营营利，但可以通过一定的经济行为以实现财产的增值，基金除支付业务需要外，应可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值，但出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。