以BT模式进行土地一级开发

浅谈以BT模式进行土地一级开发【摘要】政府建立土地收储制度，实施土地一级开发，实现对土地市场的调控。

但土地一级开发资金需求量大，投资回收周期长，加之政府财力有限，土地一级开发中容易出现资金短缺问题，影响土地储备实施。

在土地一级开发中引入bt模式，利用社会资本进行土地一级开发，有利于破解资金瓶颈，加大土地储备力度，增强政府对土地市场的调控能力。

【关键词】土地一级开发 bt模式土地储备融资一、土地一级开发概述（一）土地一级开发概念。

土地一级开发是指政府通过下属的土地储备机构或者委托具备开发资质的房地产企业按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地储备开发计划，对确定的存量国有土地、拟征收和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政基础设施建设、公共配套设施建设，以达到土地供应条件的行为。

（二）土地一级开发基本内容。

土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，包含了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。

对存量国有建设用地，土地一级开发的主要内容是组织拆迁和市政基础设施建设等；对征用农村集体土地，土地一级开发的主要内容是征地、拆迁和市政基础设施建设等。

除土地整治外，政府应完成土地收回、收购、置换、征收等土地征购储备，将土地权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。

二、现阶段土地一级开发基本模式（一）完全政府运作模式。

政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。

土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或国有股本）进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。

（二）完全市场运作模式。

这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地一次性（或按地块）出让给土地一级开发公司，由其通过土地使用权出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权。

（三）政府主导的市场化运作模式。

政府作为土地一级开发的主体，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。

“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。

三、目前土地一级开发中投融资存在的主要问题（一）项目融资困难。

政府、原土地使用者和土地一级开发企业在开发过程中各自的责任、权利定位不明确，投融资主体不明确，投融资体制不健全，导致融资渠道有限，政府或者土地一级开发企业都面临资金不足的压力，严重制约土地一级开发的顺利进行，造成在征地拆迁中出现重重困难和矛盾。

（二）资金短缺导致调控目的难以实现。

政府实施土地储备政策的目的不仅要实现政府对土地稀有资源的管理和控制，实现土地资源最优化利用，而且要通过土地储备和计划供应来实现对房地产市场的宏观调控。

但目前政府缺少足够的土地开发资金保障，导致土地开发滞后，或者是开发完成后因回收资金压力而急于上市出让，难以实现通过储备土地进行房地产市场宏观调控的目的。

（三）土地一级开发过程中征地拆迁费用占的比例很高，征地拆迁费用都发生在一级开发的前期，且需要一次性支付；同时开发企业负责征地拆迁难度也日益加大，直接影响开发进度和开发周期，增加资金回收的风险，甚至影响国家的土地安定和社会和谐。

（四）土地储备和一级开发制度产生的融资问题，一直是一个难题。

目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，除了外部资金直接投入外，通过融资来解决的主要渠道有两个，一是银行信贷，二是通过信托公司发行信托计划。

不过，由于政策趋紧，这两个融资渠道均受到较大限制。

四、运用bt模式进行土地一级开发，解决资金短缺困难（一）bt模式概述bt是英文build（建设）和transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

采用bt模式筹集建设资金是进行项目融资、投资和建设一种新模式。

（二）bt模式的融资bt模式的融资可分为直接融资方式和间接融资方式两种。

1、直接融资方式。

该种方式是指由投资人直接安排bt项目的融资并直接承担起融资安排中相应的责任和义务的一种方式。

当投资者本身的财务状况良好时，这种方式比较合适。

对于资信状况良好的投资者，采用直接融资方式可以获得成本相对较低的贷款。

因为银行还可根据企业的信用情况给予资信良好的公司一定的利率优惠。

2、项目公司融资方式。

为了减少投资者在项目中的直接风险，项目投资者通过成立项目公司，将项目公司作为投资载体，以项目公司的名义进行融资，银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况及中标方的经济实力、经营业绩等情况为项目提供融资贷款。

（三）bt模式进行土地一级开发的必要性土地一级开发具有周期长、环节多、见效慢等特点，传统的政府直接投资方式难以满足日益增长的需求，如何解决建设资金瓶颈制约是做好开发的关键。

随着投融资体制改革的不断深化，可以尝试采用多种投融资模式运用于土地一级开发。

其中bt模式就是一种比较适合于土地一级开发等非经营性基础设施建设项目的投融资模式，将bt模式引入土地一级开发，能有效解决基础设施不足与建设资金短缺的矛盾，提高项目运行效率和质量。

运用bt模式进行土地一级开发，地方政府或所属机构通过为开发项目提供建设特许权，作为项目投融资基础，而获取建设特许权的投资方通过合同方式独立或联合其他方组建项目公司，在协议条件下，负责整个项目的融资、设计、建设，并承担风险，在工程完工验收并启用后，立即将所建项目移交，政府按项目的回购价格一次性或以分期付款方式偿还本息。

利用bt模式，政府引入非政府资金进行土地一级开发，企业或其他私营机构通过参与开发建设，在与政府在互利互惠的基础上分配项目的资源、风险和利益。

（四）bt模式的运作程序bt模式下的土地一级开发，主要运作程序有以下几个过程：1、项目规划阶段原土地开发者或者使用者征得区县和乡镇政府或上级主管部门同意后向当地国土局提出进行土地一级开发申请。

当地国土局受理申请并对土地开发项目进行审批。

土地一级开发项目通过初审后,由国土局委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地一级开发计划。

土地一级开发计划主要内容包括土地的城市控制性详细规划、修建性详细规划、道路交通规划、城市景观与环境规划、给水排水规划及能源与通讯规划等。

2、项目准备阶段土地一级开发计划制定后，国土局或其委托代理机构根据项目的性质，组织编制土地一级开发实施方案，方案主要包括：项目基本情况、项目开发建设的可行性和必要性分析、项目开发的控制性详细规划方案、项目交通影响分析、项目环境影响分析、拆迁方案、市政建设方案、投资方案、项目成本估算和项目效益分析、项目开发的标准和品质要求及项目建设期和建成后的经营管理建设方案。

3、开发主体确定阶段土地主管部门通常以招投标或竞争性谈判方式确定土地一级开发的主体。

开发主体是否具有与项目规模相适应的实力，是bt项目能否顺利建设和移交的关键。

在正式招标前项目发起人要对候选投资人进行资格审查，通过对各公司的资质、经营业绩、商业信誉及财务状况的分析，确定正式参加投标的单位名单。

土地主管部门确定中标者后与中标者就项目合同条款进行谈判确认，双方签订bt 合同。

bt合同是bt项目的核心文件，是bt项目投融资建设的依据。

4、行政审批阶段bt投资方通过投标方式取得bt项目的建设特许权后首先应着手进行土地一级开发的一系列行政审批手续，包括到规划部门办理征求规划意见书、到国土部门办理建设项目用地预审手续、到发改委办理核准手续以及取得交通、园林、文物、环保和市政等专业部门的意见评价。

5、建设阶段bt投资方在完成上述行政审批手续后开始进行征地、补偿、拆迁、场地平整以及道路管线工程、给水排水工程、电力热力工程、通讯通气工程、场地平整工程等土地一级开发环节。

bt投资方可通过招标方式选定各阶段或各分项工程的设计单位、施工单位、制造单位和监理单位，也可在自身具备施工资质的情况下由投资人总承包施工，组织各项工程建设，并对项目实施管理。

6、竣工验收bt投资方在完成上述土地一级开发建设内容，将“生地”变为“熟地”后，经过内部验收和监理验收，由项目发起人组织勘察、设计、施工、监理等单位按照验收程序对建设工程进行竣工验收。

通过验收后，由bt投资方办理项目竣工备案手续。

7、移交（回购）阶段项目通过竣工验收及备案后，根据bt合同，投资方将完工验收合格的土地移交给项目发起人，项目发起人按照bt合同规定的价格和支付方式偿还投资方的融资和建设费用。

回购完成标志着一个bt项目的结束。

（五）bt模式进行土地一级开发的优点1、bt模式风险较小、收益高bt 项目由政府根据当地社会和经济发展需要进行立项，没有运营阶段，投资风险小。

土地一级开发项目采用bt方式运作，由银行或其他金融机构出具保函，能够保证项目投入资金的安全，为bt投资主体、金融机构和当地政府带来可观的经济效益，且能够节约工程总投资。

2、bt模式可以缓解政府筹资压力。

以bt模式进行土地一级开发，将项目建设期间的融资任务交给投资方承担，可使产业资本和金融资本进行对接，形成新的融资方式，bt投资者可采用bt 项目公司股权、债权融资及项目融资等多种融资方式，能有效缓解政府的财政压力，解决地方土地储备和调控任务紧迫与地方财政资金短缺的矛盾。

3、bt模式能够提高大型建筑企业投融资和建设管理水平大型建筑企业通过bt模式融资建设项目，不仅可获得较大的投资效益，还可提高项目的管理效益和投资建设效率，在投资建设中引进先进的技术和管理方法，使资源能优化配置，增加企业的管理水平和市场竞争力。

4、bt模式可以促进当地社会经济发展采用bt模式对土地一级开发项目进行融资建设，可以发挥投资商的投资积极性和项目融资的主动性，缩短项目的建设期，保证项目尽快建成、移交，推进土地招拍挂进程，提高地方政府财政收入，解决项目所在地就业问题，促进当地经济的可持续发展，实现经济效益和社会效益的双丰收。

总结通过bt模式进行土地一级开发，既能为企业或民间资本找到了有效的投资渠道，也有效缓解土地一级开发投资需求紧张和政府资金短缺的矛盾，实现政府土地储备功能。

bt模式的运用在我国已经比较成熟，但是鉴于土地一级开发本身存在的复杂性，给土地一级开发bt模式的操作带来一定困难。

通过健全和完善bt模式的相关法律法规，在bt模式的土地一级开发中坚持“政府主导，社会参与，市场运作”的原则，加强政府信用体系建设，规范项目实施，bt模式将在土地一级开发中得到广泛应用和健康发展。