完善行政决策听证制度的思考

完善行政决策听证制度的思考作者：陈艳梅来源：《科教导刊·电子版》2015年第07期摘要我国行政决策听证制度正处于发展时期，本文在简述该制度的含义及发展历程后，着重以中美在行政决策听证范围、主持人地位、公开原则、听证笔录的效力等方面比较研究，发现我国行政决策听证制度的相关方面存有不少不足，在结合实际国情及借鉴美国的听证制度，对完善本国行政决策听证制度提出一些意见。

关键词行政听证行政决策公开效力1行政决策听证制度的概念与意义行政决策听证是指各级政府在作出与社会和公共利益有关的重大决策前，在有关代表和专家学者的参与下举行听证，广泛听取和考虑相关方面的意见，以促进决策民主化、科学化的程序性制度。

促进公共决策的合理性。

政府对社会公共利益和民众权益作出的具有权威性的决策前，必须听取人民代表和专家学者的意见，保证公共决策的合理性。

行政决策只有发动广大人民群众的力量，充分听取各方面的意见和心声，集思广益，才能奠定公共决策合理的基础，制定出更具有效性、准确性的公共决策，这充分说明了公共决策“公共”参与的必要。

？？？美国学者科恩所说：“我们可以自己参与管理过程，也可以参与选择别人代替我们管理。

当民主社会成员选择他们中间的某些人代表全体时并没有放弃对社会方针政策的最后控制权。

”政府不仅要在思想上加强民主理念，而且要在制度建构上注意保障直接民权，使民意得以充分直接表达，民众对社会公共事务得以普遍和直接参与。

2行政决策听证制度的发展历程英国最早创造了听证制度，后来传到美国，经过美国的移植演变应用到了立法、行政决策等领域。

1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》，第一次将听证作为一项重要的制度写入法律。

经历二战之后，大陆法系国家，尤其德国对战争进行深刻反思，开始重视人权的保护和人民的主体地位，在行政领域，开始重视人民对行政活动的参与。

听证作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，因此在各国得到广泛运用。

我国的听证制度始于九十年代。

1996年出台的《行政处罚法》首次引入了“听证程序”的内容，这也是我国最早规定听证的一部法律，1998年实施的《价格法》也把听证内容首次引入价格决策程序。

2002年在北京首次由中央政府举办关于调整旅客列车票价听证会。

2004年在实行《行政许可法》中规定，凡是涉及重大公共利益的决策都必须举行听证。

2007年党的十七大报告中专门提到听证制度，充分表明党中央对听证制度作用与发展的重要认识。

3行政决策听证制度的中美比较3.1听证适用的范围听证范围的大小与保障公民的权利有密切联系，并影响着政治民主的建设。

美国的听证制度十分广泛，不仅涉及政府作出的各种决策和行政裁决，还涉及到国会的许多立法决策过程中。

美国《联邦行政程序法》第554条中规定了除军事和外交职务上的行为、行政官员的选用和任期等五种情形不适用听证外，其他的都可以适用听证。

充分表明美国的行政听证适用范围的广泛性。

？？？我国听证制度适用范围规定过于单一、缺乏弹性，不能满足保障公民权益的需要。

在《行政处罚法》第42条规，听证程序只限于“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚规定”。

其中只明确列出三种情形适用听证，但行政处罚种类包括：警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业或者吊销证照、行政拘留以及其他行政处罚等七类。

其他行政处罚也可能侵害到公民的合法权益，尤其行政拘留对公民的人身自由密切相关都排除在听证范围之外。

另外关于较大数额的罚款，法律没有明确规定，具体多少系较大数额与当地经济水平相关，当事人是否有权举行听证不明确，直接影响公民权利的行使。

3.2行政听证主持人主持人的地位及权利对行政听证的顺利进行有重要意义，尤其主持人的独立性对行政听证的公正至关重要。

美国《联邦行政听程序法》规定，听证主持人称为“行政法官”，行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任，独立于行政机关而专门从事听证工作。

从而有力的保障了主持人的独立性。

美国《联邦行政程序法》第556条第3款第8项规定，行政法官在主持听证过程中，有“主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证的进程、依法做出决定和建议决定”等九项权力，并且要求行政法官禁止单方接触任何人，这样有力保障了行政听证的公正性和客观性。

我国行政听证主持人主要由行政机关首长或指定的人员来担任，《行政处罚法》规定听证由行政机关指定的“非本案调查人员”主持。

其第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。

”虽听证制度创设了职能分离制度和回避制度，但实行行政首长负责制的行政机关，使听证主持人很难摆脱行政首长的影响独立主持听证。

3.3听证公开原则听证公开原则，不仅有利于公民监督行政行为依法进行，而且有利于保护公民合法权益。

美国的《情报自由》和《阳光下的政府法》规定中，可以看出除涉及个人隐私、商业秘密和国家机密等情况外，都应当进行公开。

说明美国听证制度是以坚持公开为原则，不公开为例外。

我国只在《行政处罚法》中有类似规定，行政处罚中的听证要坚持公开听证。

关于其他行政领域是否也适用公开原则，并未有明确规定。

公民与行政机关相比，无论在信息的获取量还是信息的真实性、全面性，都不如行政机关的优势。

如果不坚持公开原则，公众在信息不对称、不真实的情况下势必制约其话语权，无法提出具有说服力的意见，严重损害了行政决策听证的效力与意义。

而且在公众积极参与表达意见后，应及时回馈，并积极与公众沟通交流，对公民的意见进行有益修改。

这样不仅能提高公众参与听证会的积极性，而且增强了行政决策的公信力。

3.4行政听证的效力美国《联邦行政程序法》中第556条规定：正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证记录作出决定的程序。

此时，证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成作出裁决的唯一案卷。

可见美国以听证笔录作为行政机关作出决策的唯一根据，？？？充分有力的促进行政听证的效力。

我国《行政处罚法》第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。

可以看出我国对行政听证笔录的效力并未做出明确规定，在实践中行政机关在作出行政决定时是否采用了听证笔录更不得而知。

举行行政听证主要是为了让当事人陈述自己的意见，有机会对质和批驳一切不利于他的实事。

行政机关应当以听证记录作为依据独立的做出决定，而不能让听证流于形式，必须保证行政听证的效力。

4优化我国行政决策听证制度的思路行政听证制度具有独立的法律价值，追求公正是听证制度的价值取向，但在实践及中美比较研究中发现有不足之处需要完善，以下从不同方面提出的建议4.1适当扩大听证的适用范围从比较中看到美国的听证范围比较广泛，而我国应随着民主法治的进步、市场经济的发展，听证的适用范围也应适当扩大。

首先，行政听证应从行政处罚、价格决策及立法决策等领域拓展到其他涉及公共利益的重大决策中，如城市规划与改造、征地拆迁补偿标准等百姓现实利益。

其次，听证在行政处罚中适用范围的有限性，应适当扩大些，尤其应把限制人身自由的行政处罚纳入听证范围中。

人身权明显重于财产权，且有时一旦受侵害具有不可补偿性。

最后，针对《行政处罚法》中“较大数额”罚款的规定模糊不清，各地对较大数额的标准不一。

对罚款数额是否有申请听证权，可以参考相关行政法的规定，根据各地经济水平的实际情况，明确制定一个最低限额的方式。

4.2为保持听证会的公正设立独立保障制度要保障主持人独立公正地进行行政听证，必须对我国浓重的行政化管理及法制人员素质等方面改革，才能更好的保证听证会的公正性和客观性。

首先，在听证会上行政首长作为主持人，同时必须有专门委员会参加，经过听证后依据证据材料作出的决定，必须实行多数服从少数，但对主持人的合理建议可以作为参考。

其次，专门委员会由政府法制机构人员担任，理由一该人员的任用、工资、晋升、考核等方面不受其他行政机关的影响，可以公正独立地作出决定；二现今我国的政府法制机构力量增强，法制工作人员具有丰富法律知识。

最后，主持人及委员会成员的品德素质至关重要，在选任上必须以个人的公正、诚信等方面作为首要标准。

总之必须保证听证主持人及委员会的公正性和专业性。

4.3提高决策听证的透明度要提高行政决策听证的公开性、透明度，应当让公民参加到听证过程中，促进公民“知情参政”。

听证的透明度是决策科学化、民主化的基础，要提高听证的透明度。

首先，除国家机密、个人隐私及商业秘密之外，都应坚持听证信息的公开化，以便于各利益相关者、专家学者等准备好发言材料。

其次，发挥好各媒体的宣传作用，使一些重大听证会通过媒体现场直播，保证听证全过程的透明度，使公众的知情参政权最大化。

最后，反馈的信息及听证结果要及时公开，针对公民发表的意见要积极沟通回馈，对公众提出的合理意见应当学科的采纳，对未采纳听证意见的公开说明理由，公众的意见和行政机关的回应应当在公开发行的媒体或网络上公布。

4.4确定行政听证笔录的法律效力如前所述，美国的听证制度采用完全依据听证笔录，保证了行政决策的公正性和客观性。

我国行政决策传统是基于首长意志，往往形成“一人拍板”决策，这样会造成决策受行政首长的个人素质、品格等影响很大，以致使听证与决定相脱节。

为了有效保证行政决策的公正，必须赋予行政听证笔录一定的法律效力，行政决定必须依据听证笔录和在行政听证中经过质证、辩证的证据做出。

我国劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已明确规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定，劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。

”？？？这充分说明听证笔录做出处罚决定的唯一依据在我国是可行的，这样不仅有利于保障当事人的权益，而且有利于听证制度的良性发展。

5结语随着行政机关权力的日益扩大，行政决策也进入听证时代。

鉴于美国的听证制度比较先进，要实现我国听证制度的有效运用，在结合实际国情的前提下，需要行政机关权力、政府职能定位、社会公众的权益等方面达成目标共识，使行政决策听证制度得以发挥有效作用。

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