完善我国行政听证制度的思考

完善我国行政听证制度的思考[摘要]行政听证是公众参与行政管理的重要方式，对于保障公民权益，促进行政民主，保证依法行政有着十分重要的作用。

目前我国行政听证制度有待完善，建议通过扩大适用范围、健全听证主持人制度、合理选定听证代表、增强听证记录效力等措施加以完善。

[关键词]行政听证；公众参与；完善随着我国民主法治进程的不断推进，社会公众的参与意识日益增强。

在行政领域，依靠传统的事后诉讼等救济方式来保障公民权益已不能满足社会公众这一发展要求。

行政相对人及社会公众参与行政过程，正当表达意见和诉求的行政听证由此成为保障公民自身权益，促进依法行政的重要方式和途径。

我国行政听证制度自《行政处罚法》正式确立以来，其适用范围不断扩展，已逐渐成为行政执法、行政立法与重大行政决策中广为适用的重要程序，为鼓励公众参与、确保公民权益、促进行政民主、推进依法行政发挥着十分重要的作用。

但是也必须看到，我国行政听证制度无论在立法层面还是实施层面都存在诸多问题，亟待加以完善和改进。

为此，本文试从行政听证的发展概况、存在问题、改进对策等方面作些探讨，以期能够对完善我国行政听证制度，畅通民意表达渠道有所裨益。

一、行政听证制度的发展概况所谓行政听证制度，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织意见的程序性法律制度。

一般认为，听证制度源于英国普通法中“自然公正原则”，其内容包括两个最基本的程序规则：一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是任何人或团体不能作为自己案件的法官。

它最初适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”，后来逐渐为立法、行政所吸收，适用于立法领域和行政领域，并获得巨大发展。

进入二十世纪，行政听证作为行政机关权力运作的新理念和程序核心制度在西方主要国家建立起来了。

我国没有自然公正原则的历史传统，但人民民主原则为我国行政听证制度的确立提供了正当的法理基础。

《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

”这无疑为行政听证制度的建立提供了最高的法律依据。

我国1996年颁布实施的《行政处罚法》首次以立法形式规定了行政听证程序，标志着听证制度在我国的初步确立。

之后，《价格法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律将行政听证制度纳入了相关条款，并作了更系统、全面的规定。

与此同时，一些地方政府也依据国家法律法规，综合本地实际，先后将行政听证纳入法制轨道。

特别值得一提的是湖南于2008年4月率先出台了我国首部行政程序立法——《湖南省行政程序规定》，对重大行政决策听证、行政执法听证作了详细规定。

近几年来，湖南省各地各部门严格按照该《规定》要求，将行政听证制度落实到行政实践过程中。

据“2011年湖南法治发展报告蓝皮书”显示：仅2011年，湖南省各地各部门共举行重大行政决策听证会408次，其中，各省直部门、中央在湘单位33次，各市州人民政府85次，市州政府部门及县市区政府290次。

[1]湖南省法制办将重大行政决策听证情况纳入了2011年依法行政考核指标，听证已逐渐成为重大行政决策的一个“规定动作”。

可见，在现阶段，我国行政听证制度从确立至今，已经有了相当程度的发展，对于提高行政执法透明度、确保重大决策民主化科学化，推进行政机关依法行政、更好地维护行政相对人合法权益，都起到了不可替代的作用。

二、我国现行行政听证制度存在的主要问题作为现代行政程序的核心制度，我国的听证制度已经初步建立和正式运行起来，但无论行政听证法律制度本身还是其实施情况，都还存在许多不完善的地方，主要表现在以下几个方面：（一）行政听证的适用范围偏窄我国现行立法规定的行政听证的范围较窄，只限于行政立法、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价、行政处罚、行政许可、行政强制等有限的领域，而对于行政征收、行政征用、行政给付以及除行政立法以外的其他行政决定没有规定听证程序。

《行政处罚法》虽然规定了听证程序，但听证的范围也仅限于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定，对于没收非法所得和非法财物、行政拘留等却不适用听证程序。

行政拘留涉及公民的人身自由，是最为严厉的行政处罚，但是《行政处罚法》却将其排除在外。

显然，当前我国听证程序的适用范围还存在不合理之处。

相对于上述具体行政行为而言，对抽象行政行为的听证规定更不全面。

《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

”它标志着我国的行政立法制度向民主化迈出了重要一步。

但是，从法条中可以发现，立法行为是“可以”采取听证会，而不是“必须”。

（二）听证主持人制度不健全听证主持人是负责听证程序的具体运作、调节、控制，并做出听证决策的相对独立的人，是整个听证程序的灵魂，扮演着裁判者角色。

听证主持人所具有的素质、地位及权责直接影响听证实施的质量，成为决定听证程序是否公正的关键。

我国的听证主持人制度存在着不足：第一，听证主持人的资格规定不明。

我国《行政处罚法》第42条规定：听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。

《行政许可法》第48条规定：行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。

这些规定体现了调查（审查）人员和听证主持人应当由不同人员担任，以便于相互约束的原则，但对于听证主持人究竟具有什么样的资格、条件则没有明确。

由于法律自身的不健全，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生，影响听证活动的公正性。

第二，行政依附关系决定了听证主持人很难保持独立性。

在我国，听证主持人是由行政机关内部的非本案调查人员担任，并由行政机关负责人指定，其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，不仅没有决定权，甚至没有建议权。

这种地位的依附性会严重影响听证主持人的责任意识和做出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。

另外，现行法律规定的听证主持人隶属于行政机关，其主要身份是行政机关的内部成员，工资福利受行政机关的控制，其职务升降由行政机关决定。

这样，听证主持人难免会受到行政机关的影响和控制。

（三）听证代表的选定不科学现在许多听证会的代表，既有政府官员、人大和政协代表，又有专家学者，也有普通群众，看起来面面俱到，实际上并不能真正代表社会公众的利益和意见。

一是代表选拔机制不科学。

2002年1月国家发改委会召开铁路春运价格听证会，在33名听证代表中，消费者代表仅有5人。

北京市发改委2004年11月就故宫等6处世界文化遗产门票价格调整举行听证会，出席听证会的代表一致赞成涨价，而众多读者、网民却出现“一边倒”的反对之声，听证代表的意见与广泛的民意形成鲜明的对比，从侧面反映了代表选拔机制的不科学、不合理。

二是听证代表的代表性不足。

2010年7月21日，网络上闹得沸沸扬扬的“成都4大听证专业户”事件，其中一名叫胡丽天的老太太，在随机抽签的情况下，7年里一共参加过19次听证会。

报称，这位胡老太在听证中先后支持过涨水价、涨的士价、涨停车费等等。

这4人因多次参加听证会，对涨价投赞成票，被网友质疑是“听证托儿”。

[2]2012年全国各地居民用电阶梯听证会在全国各地价纷纷召开，以北京为例，25名听证代表全部委托市人大、市政协、市消费者协会以及有关单位和政府部门推荐产生，普通人很难参加。

（四）听证记录的法律约束力不强如果不明确规定听证会记录对行政决定的约束力，听证会流于形式必然在所难免。

听证笔录约束力所需要解决的问题是行政机关的决定是否必须根据听证笔录作出，即行政机关能否以听证会之外的证据作为其决定的依据。

在美国，行政机关必须根据听证记录作出裁决，听证笔录是作出裁决的唯一根据。

我国的《行政处罚法》、《立法法》、《价格法》都没有关于听证笔录效力的规定，《行政许可法》比起前三部法律有很大的进步，该法第48条规定，“行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

”该法虽然明确了听证笔录对最终决定的约束力，但它对是否适用案卷排他性原则没有规定。

三、完善我国行政听证制度的建议（一）扩大行政听证的适用范围根据我国现阶段国情，“合理确定听证程序的适用范围应当考虑到如何平衡私人利益和政府利益、平衡适用行政程序所带来的人力物力耗费和综合效益（包括人权效益）”[3]应该强调的是，在考虑各方面利益时，不能只看到物质方面的利益，还要注意到人格尊严的利益以及利用听证程序确保行政机关做出正确决定所产生的宏观利益。

笔者认为可从以下几个方面拓展：（1）拓展行政处罚种类，特别是尽快把限制人身自由纳入行政听证范围。

（2）向其他具体行政行为拓展。

具体行政行为除了行政处罚、行政许可外，还有行政强制、行政征收、行政裁决等。

这些具体行政行为同样可能对相对人的权利和义务产生不利影响，也应该纳入听证范围。

（3）逐步拓展到抽象行政行为。

抽象行政行为针对的是广泛而不特定的对象，而且能反复适用，一旦其不公正、不合理，产生的危害将是普遍而长远的。

听证作为一种事前防范机制，能够克服行政机关单方面意志左右的重大缺陷，体现利益各方的意见，体现民主和公正。

[4]而且，依据我国目前法律的规定，抽象行政行为不能提起行政复议和行政诉讼等事后救济措施，这就更需要事前的听证保障。

（4）确立事后听证制度。

根据听证举行的时间是在作出行政行为之前或之后，听证可分为事先听证和事后听证。

世界上听证制度较为完善的国家都采用事先和事后听证两种方式，西方国家事后听证的比例高于事先听证。

例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，不能剥夺行政相对人发表意见和要求救济的权利。

[5]此时，举行事后听证就显得更为科学、合理。

我国听证程序缺乏事后听证的规定，事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。

因此，应该在未来我国制定的行政程序法中确立事后听证程序。

（二）健全听证主持人制度，确保听证组织的中立1.明确听证主持人资格条件。

一是业务要求。

纵观各国行政程序法，美国的行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任听证主持人，选拔体现了一定的资格要求。

我国听证主持人应规定从事法制工作或执法工作，熟悉法律和业务知识。

二是品质要求。

听证主持人应有良好的品德修养，具备公道、正派、客观、公正的形象。

三是学识要求。

听证人应具备大专以上学历且从事法制工作一定年限，有一定的相关方面工作经验。

2.建立听证主持人专门机构。

在目前的听证实践中，一般由行政机关法制机构的人员主持听证，他们具有法律知识，又有丰富的行政管理经验，胜任听证不成问题，但由于他们隶属于行政机关，中立性较差。