公共权力的结构特征及其效率
第四章公共管理职能
第四章公共管理职能概念1、公共管理职能：指在特定环境下，公共管理部门在社会产品与公共服务的管理过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。
简而言之，公共管理职能主要涉及已过公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。
2、公共部门的程序性职能：反映着公共部门在管理社会公共事物的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。
3、公共部门任务性职能：是公共部门在社会事物管理过程中发挥的具体的、特定的作用，反映了公共部门活动的个性方面。
4、经济职能：指推动生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即经济建设与发展。
5、政治职能：主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，简历和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。
6、社会职能：从狭义上，是指各种公共部门为了维护正常的社会生活书四平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。
7、文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生等各个方面。
简答一、准确理解公共管理职能的概念应注意的：1、管理职能的实施者是整个公共管理系统2、公共管理职能得以实施的依据是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权利或者权威3、公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事物4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映5、公共管理职能是一个独立、完整的体系二、公共管理程序性职能的内容1、决策2、组织3、领导4、控制三、公共管理任务性职能的内容1、经济职能2、政治职能3、社会职能4、文化职能论述一、西方国家公共管理职能及其变迁阶段：1、自由放任主义：1）政治职能占据中心地位2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策公共部门基本上扮演着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色3）公共部门应该向社会提供公共产品2、国家干预主义：1）政府权能体系迅速扩张，行政国家取代首页警察2）公共管理职能总体得到进一步加强3）在经济与社会职能方面，各国普遍采区积极干预的职能模式3、新古典主义：1)政治职能的对内统治职能尤其是暴力职能弱化，民主建设职能加强2）经济社会管理职能在公共管理职能体系中成为核心职能3）公共管理职能主题的多元化与政府相关职能不断强化二、我国公共管理职能的嬗变1、计划经济体质时期的公共管理职能1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心2）经济管理职能实行高度中央几圈的计划经济体制3）社会、文化等管理职能也由着呢功夫统包统揽，服务职能相当薄弱4）在公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用2、我国公共管理职能体系的转变及基本方向1）职能重心的转移：以阶级斗争为纲、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展为重心2）职能体系的转变3）职能方式的转变：在社会资源配置上，重计划反市场向计划与市场邮寄结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制在社会经济职能的运行方式上，微观、直接向宏观、间接转移在管理手段上，行政手段向经济、法律手段转移4）关系的转变：中央和地方、政企关系、党政关系、政府和其它公共管理主体之间三、市场经济中的公共管理职能1、公共管理职能体系的确立依据1）市场不能消除垄断和非公平竞争2）市场不能解决外部性问题3）市场无法满足社会对公共产品的需求4）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题5）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡2、市场经济中公共管理职能的内容1）限制垄断和促进竞争2）界定和维护财产权，克服外部性3）提供公共产品4）保障收入分配的公正化5）调控宏观经济3、公共管理职能的限度1）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差2）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲3）寻租活动导致社会资源的极大浪费4）公共部门系统存在低效率常态第五章公共管理权力与公共责任概念1、公共管理权力：是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事物的一种公共权威力量2、公共责任：是公共管理权力的主体及工作人员在运用公共管理权利的活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及后果3、公共管理权力失范：是公共管理权力的职能发生蜕变，以及公共管理权力的运行不符合既定的规则和程序而使权力目标落空。
公共管理学复习题(附答案)
公共管理学复习题一、关键术语1、公共管理学6公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问.2、新公共服务理论76“新公共服务”，指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。
3、公共组织85公共组织是指不以营利为目的,以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负责公共责任。
4、事业单位108事业单位是随着我国计划经济体制的建立而出现的、我国特有的、对社会公共事务进行管理的实际承担者.5、人力资源216人力资源（human resouce,HR）是指在一定区域内的人口总体所具有的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力人们的总和。
6、公共预算255公共预算是指经法定程序批准的政府年度财政收支计划，以及政府的资金筹集、使用计划及相关的一系列制度等。
7、政务信息存储308政务信息存储是政务信息资源管理中继加工之后的重要内容或环节，是指将加工处理后政务信息资源（包括文件、图像、数据、报表、档案等）按照一定的规定记录在相应的信息载体上，并按照一定的特征和内容性质将其组织成系统化的检索体系的过程.8、公共危机管理340公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力.9、经济手段382经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法.10、公共管理监督433公共管理监督就是指种类主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。
课后题解-公共政策学（第二版）-第四章公共政策与政策工具
第四章公共政策与政策工具1、对决定、决策、对策、政策等词语的含义进行辨析。
公共政策学文献从哪些不同的侧重点来定义公共政策？本书的“公共政策”定义及其内涵是什么？决定：作为一个动态过程的“作决定”是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”则是在多个可供选择的方案中选定一种。
决策：决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。
对策：其基本含义就是应对的策略或办法。
政策：人们为实现某一目标而采取的行动方案。
一般意义上的决定、决策、对策、政策，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的决定、决策、对策、政策，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。
公共政策学文献在定义公共政策时的侧重点有：侧重于政策主体、侧重于政策方案、侧重于政策结果、侧重于综合。
本书认为，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。
公共政策的内涵有如下几点：第一，公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。
第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现。
第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。
第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。
第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。
第六，公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
2、公共政策的形成有哪些必须的初始条件？公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在哪些方面？公共政策的产生必须有三个初始条件：①公共问题的形成。
②公共权力机关的产生。
③公共强制机构的出现。
总而言之，公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。
公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策，主要表现在四个方面：①在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。
公共管理学简答题汇总
相对于传统行政管理而言，现代公共管理具有以下主要特征:1、从控制导向转向公共治理.2、以公民本位取代政府本位。
3、由内部封闭走向外部开放。
4、从追求效率转变为强调责任.从“公共性"的本质内涵出发，简述公共管理与私人管理的区别：传统社会学中公私概念只是反映了不同人群的集合状态或规模大小，以及个人与集体的在其中的相对性和相应的占有形态和活动内容。
作为现代管理的本质属性，“公共性”与国家及其职能的发展演变相联系,分权制衡和专业化分工已经奠定了现代公共管理的“公共性”基础。
1、公共利益与个人利益。
2、公共权力和个人权利.3、多元制衡与意志自主.公共管理学的研究方法:1、规范与实证相结合2、理论与实践相结合3、分析与综合相结合如何理解公共管理主体多元化是一个必然趋势?1、社会经济生活日益复杂化和公民需求多样化，适宜由非政府公共组织来参与社会治理2、现代公共事务日以专业化和复杂化,促使政府部门需借助非政府公共组织来完成复杂的管理任务3、人们对政府职能在认识上的转变，促成了公共管理主题的多元化。
非政府公共组织的基本特征：相对独立性、志愿公益性、非营利分配性市场经济条件下，政府职能的基本内容：1组织公共物品的供给2消除各种外部效应3防止滥用垄断优势4客服信息不充分5保障收入分配公平6纠正不合理的偏好7保持宏观经济稳定增长从政府失灵的原因分析中国转型时期政府职能调整思路：1引入市场竞争机制,提高政府组织效率2在推动经济体制改革的同时进行政府体制改革3消除政府寻租和腐败的土壤和条件公共权力（不同于私人权力)的本质特征：公共性、相对性、支配性、权威性、垄断性公共权力异化的原因，公共权力制约机制建设公共权力的授权必然伴随着公共责任的确定,公共权力和公共责任应该统一。
如果公共权力偏离公共责任，就会产生公共权力的异化。
公共权力异化就是公共权力背离了公共利益目的，公共管理主题运用公共权力谋取私人利益.因此，认识公共异化的内在可能性,进而制约公共权力异化由可能性转变为现实性，对于确保公共权力的规范运行具有重要意义,（一）公共异化的成因公共异化的可能性，来自于公共权力本身的三个内在矛盾：权力的二重性、人性的二重性、权能的二重性。
公共管理学复习资料
公共管理学复习资料第一章一、公共：―公共‖指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
从公共管理的角度看，处理―公共‖问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。
二、公共管理与公共管理学的定义：公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
公共管理学则是研究公共管理实践活动及其规律的学科。
三、公共管理学产生的社会背景：1、西方国家摆脱困境的需要①政府角色膨胀和规模扩大引起民众的的不满②经济衰退和财政压力加剧③社会问题与政②政府不可治理性的增加2、科技革命和全球化浪潮①科学技术革命史公共管理产生和发展的重要推动力量②全球化是公共管理学产生和发展的另一推力3、政府管理和民主制度方面的矛盾①以韦伯官僚思想为基础的行政体制难以适应时代的要求②西方民主的现状难以满足民众的民主需求四、1、公共物品：是指非竞争性的和非排他性的产品（p14）2、公共事务：指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际后果。
特点：公益性，非营利，规模性，阶级性五、―公共管理‖，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
六、公共管理活动具体类型的―三分法‖：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
公共决策体制
第四章公共决策体制主要内容公共决策体制概述公共决策体制类型现代行政决策方式我国公共决策体制第一节公共决策体制概述一、公共决策体制的构成公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。
其构成要素：决策权力、决策程序、决策规则和方式。
科学合理的决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证。
二、公共决策体制的结构根据管理层次和管理幅度的不同：纵向结构：各级决策组织之间构成的领导与被领导的主从关系。
层级越高，权限越大，法律效率越大。
管理层次与管理幅度呈反比关系。
发展趋势是纵向分权。
横向结构：同级政策组织之间，构成平等合作与协作关系。
主要有指挥、参谋、执行、监督等部门。
发展趋势是横向决策、执行相对分离。
三、公共决策权力1、决策权力及其种类决策权力是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力，是公共决策体制中的基本要素之一。
决策权力使用的手段：说服、威胁、交换、使用权威。
决策权力的运行和作用是一个动态的过程。
决策权力角逐的中心问题是利益（物质、意识形态），利益是权力的原动力。
2、利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础；其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程；最后，公共决策体制因利益关系的改变而变化。
3、决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力。
4、中西方公共决策权力的分配及运作公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。
其中，起决定作用的是最高决策权力的归属，最高决策权意味着权威和服从，构成了决策体制的基本框架。
1）西方公共决策权力的分配及运作其分配和运作因体制差异而形式各异，议会、政府、总统等在不同国家拥有不同的实质权力。
西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的或非权威的决策权力的政党上，其宪法没有赋予政党甚至执政党具有强制力的政策决定的合法权力，在公共决策过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者存在。
张国庆公共行政学(第三版)课后习题讲解第3章行政权力
第3章行政权力二、思考题1 ．简述行政权力的内涵。
答：行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。
行政权力的内涵可以从以下五个方面理解：( 1 ）主体，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。
( 2 ）根本目标，行政权力的根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志，国家意志是国家利益的体现。
( 3 ）作用方式，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。
( 4 ）客体，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
( 5 ）性质，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。
3 ．简述行政权力的结构。
答：行政权力结构是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。
其建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。
具体分析如下：( 1 ）行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构，表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。
构成行政权力静态结构的两个方面：①纵向的层级结构。
行政权力的层级结构简称层级制，与行政组织体系的金字塔结构相一致，体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。
②横向的部门结构。
横向结构属于组织职能权力关系和参谋权力关系的结构，此类权力关系同直线权力关系相比是非常有限的。
( 2 ）行政权力的动态结构行政权力的动态结构也是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。
动态结构的特点在于：①体现了行政权力的指向性。
行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。
为了政令统一，为了使国家政策得以普遍地有效贯彻，行政权力运动必然表现为一种自上而下的方向，并作用于放射状的层级轨道当中。
《公共管理学》期末考试复习资料
府“无为而治”、市场万能论。 规范政府与市场关系的措施：（1）重视发挥市场的作用；（2）正
确认识市场失灵；（3）减少政府失灵。
2.试述目标管理的优缺点及在公共部门运用的局限。
目标管理是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我 控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩 效的一套系统管理方式。
（1）目标管理的优点：目标管理的优点至少有5个方面：①激励明 显。②管理有效。③任务明确。④控制有力。⑤自行管理。
（2）目标管理的局限： ①容易注重短期目标。 ②设置目标存在 困难。③难以权变。 （3）目标管理在公共部门应用的限制：①由于公共部门所处的环境比 较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一 定的影响。②目标管理存在信任问题，但研究表明，在官僚体制中建立 信任是一件很不容易的事。③公共部门的目标往往比较模糊，不易量 化，其结果也不容易衡量。④目标管理的实施通常以一年或少于一年为 周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。
3.试述公共组织变革的主要动因和内容。
主要动因：（1）经济体制的转轨推动公共组织的变革；（2）政治 制度的更迭导致公共组织的变革；（3）社会发展程度促进或制约公共 组织的变革；（4）国际环境的重大变化影响公共组织的变革。
主要内容：（1）公共组织职能的变革：从职能作用的领域来看， 公共组织是由以政治职能为中心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职 能、科技文化职能为重心转移；从职能作用的性质来看，公共组织是由 保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变；从职 能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变； 从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以 行政手段为主转向以法律和经济手段为主。（2）公共组织结构的变 革：在横向部门结构上，主要体现在两个方面，一是从公共管理的过程 来看，正在由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向， 向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡；二是 从公共管理的作用领域来看，由以微观管理部门为主转向以宏观管理部 门为主的变革。在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔 型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。（3）公共 组织全力关系的变革：在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，
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公共权力是行政效率微观研究的起点，它是政府 组织结构的核心， 是政府行政的内在驱动。 公共权力的 结构从一般意义上说是独立于特定的政治制度的， 它 具有一般性的结构特征，因而公共权力的效率问题也 可以独立于特定政治制度来研究，而公共权力的分配 方式与公共权力间的关系是由特定的国家政治制度决 定的。 因此， 从公共权力结构的视角来研究公共权力的 效率问题具有一般性， 可以借鉴其他国家的成功经验， 当我们考虑从公共权力的分配与公共权力间的关系这 一视角来分析和研究公共权力的效率问题时就必须从 我国的国情出发，并在我国特定的政治制度框架内来 分析和研究， 不能照搬其他国家的模式。 一、 权力的内涵及其结构特征 广义地说， 权力现象是一种较为普遍的社会现象， 在调整人与人之间的关系中发挥着重要的作用。权力 是一种社会力量，支配权力的主体利用这一力量去驾 驭客体并使客体服从自己。权力是某一主体凭借和利 用某种资源能够对客体实行价值控制致使客体改变行 为服从自己， 以实现主体意志、 目标或利益的一种社会 力量和特殊的影响力!"#。 权力是人们或群体控制或影响 他人行动的能力， 不管他人是否愿意服从， 这种权力都 可以通过提供报酬和惩罚，或操纵信息等方式而得到 实施 !$#%&’()*。 因此， 权力是一种不平等的社会关系， 是主 体对权力作用客体的意志强加，它通过作用客体的服 从在人际关系中发挥着重要的调节作用。 权力的等级性决定了权力主体与权力作用客体间 必然形成特定作用结构，我们将这一结构称为权力结 构。我们将存在权力关系的个体构成的集合称为权力 论域， 记为 + 。 并 用 , !+ + 中的某一个体我们用 , 表 示 ， 表示 , 为 + 中的某一个体。 权力主体与权力客体之间的 权力关系记为 “- ” 。 ,-. 表示 , 对 . 拥有权力或 , 的权力等 级比 . 的权力等级高。 基于人们对权力的经验， 权力有 如下性质： 若 ,-. 且 .-/， 则 ,-/。 即权力关系是可传递
权力的树状结构特征决定了在权力树内部，权力
是自然的，因为权力主体与权力作用客体是反馈信息 源， 而他们分别处于权力树的上下级结点， 因此， 通过 权力树反馈信息直接、 快捷。 但若偏重权力结构自身， 而忽视权力结构外部这一信息反馈渠道，公共权力的 效率将无法长期有效地发挥。 三、 权力环的形成与公共权力无效率 在公共权力运行过程中，权力树中的某个权力结 点若对下级权力运行进行越级干预，就会导致权力树 中某个下级结点同时有两个直接上级出现，这样权力 树结构中就出现了权力环 （如下图所示） 。
以保证上级权力对下级权力的作用强度，从而保证权 力的效率。对权力有效监督与控制的依据就是关于下 级权力运行状况的真实信息，只有真实的信息反馈到 上级权力部门，才能使上级权力部门采取有效的措施 监督与控制下级权力的有效运行。 因此， 信息反馈的真 实程度直接影响着权力运行的效率。 一般来讲， 权力控 制信息的反馈主要有两条渠道， 其一是权力结构本身， 即公共权力主体利用权力树来反馈权力控制信息； 其 二是权力结构外部， 例如各种媒体， 社会舆论等社会反 馈渠道和其他与之对等的权力结构。这两条反馈渠道 是相辅相承， 互为补充的。 单依权力结构自身来反馈控 制信息，忽视外部渠道的信息反馈会使信息在向上反 馈的过程中出现失真。如果权力结构自身成为唯一的 信息反馈渠道， 由于权力结构的等级性， 则对于某一权 力结点而言， 不利于该结点的信息会被过滤掉， 以免反 馈到上级结点时， 上级将采取不利于自己的控制措施。 这样就产生的权力结构局部的信息垄断，信息反馈受 到人为的控制，上级只能得到下级权力运行正常的信 息反馈，尽管下级权力结点的行为已经有损于整体决 策的执行。 除非问题十分严重已无法收拾时， 上级权力 结点才会发现下级权力结点行为的不当，但这时采取 措施一般会付出相当大的代价，公共权力的运行出现 无效率。 因此， 控制信息反馈的两条渠道要并重， 充分 发挥外部反馈渠道的监督作用，避免信息在权力结构 内部反馈时失真。 权力结构自身作为权力控制信息的主要反馈渠道
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行政与法 !""#$"% 公 共 行 政
公共权力的结构特征及其效率
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（吉林大学 摘
赫泉龄
长春
行政学院，吉林
’-""’! ）
要：公共权力是行政效率微观研究的起点， 它是政府组织结构的核心， 是政府行政的内在驱动。 公共权力的结构
从一般意义上说是独立于特定的政治制度的， 它具有一般性的 结 构 特 征 ， 因而公共权力的效率问题也可以独立于特定政 治制度来研究， 而公共权力的分配方式与公共权力间的关系是由特定的国家政治制度决定的。 因此， 从公共权力结构的视 角来研究公共权力的效率问题具有一般性， 可以借鉴其他国家 的 成 功 经 验 ， 当我们考虑从公共权力的分配与公共权力间 的关系这一视角来分析和研究公共权力的效率问题时就必须从我国的国情出发， 并在我国特定的政治制度框架内来分析 和研究， 不能照搬其他国家的模式。 关 键 词：公共权力；权力树；权力环；行政效率 中图分类号： .)-"$’ 文献标识码： / 文章编号： ’""%&*!"% （!""# ） "%&""-#&"-
万方数据
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行政与法 !""#$"% 公 共 行 政
点获得具有影响和限制另一子结点行为的过多权力 时， 这在一定意义上， 使某一子结点成为另一同级子结 点的实质上级， 这时权力环便形成了。 另外在资源配置 上， 上级 （父结点） 在为下级 （子结点） 分配资源时， 若某 一子结点获得长时间稳定的分配优势时，其他同级子 结点可能通过妥协的方式达成同盟，导致同级结点权 力的不对等， 从而逐渐形成权力环。 从以上分析看， 权 力环的形成这一性质称为权力关系的可迁性。我们将 “,"-,$-,)- …… -,0” 称 为 由 0 个 权 力 个 体 构 成 的 权 力 链，我们称,"为这个权力链的一个上界， ,0为这个权力 链的一个下界。权力链中连续的几个权力个体按同样 的权力关系仍然构成一个权力链，我们称之为权力子 链。 对于权力论域+ ， 若存在 1!+ ， 对任意的 ,!+ 且 1" 则称 1 为 + 的一个极大元。 ,， ,-1 都不成立， 由于我们讨论的权力论域都是有限集，由 2345 引 理 !)#， “- ” 的极大元。 因此， 权力 +中 必 有 关 于 权 力 关 系 论域中权力结构便有了明确的描述。权力论域中的权 力关系个体必然构成以权力关系个体为结点的若干棵 权力树。 由于权力关系的可迁性， 以及权力链上权力个 体的两两可比性（权力链上的权力个体具有严格的等 级关系） ， 决定了权力个体在权力论域中必然从属于某 一权力链， 若某两个权力子链具有公共的权力上界， 则 这两个权力子链便形成了权力树中的一棵 “枝” ， 由此， 我们不难看到权力论域中权力个体所形成的树形权力 结构。 但要注意， 权力极大元并不一定是最大元， 也许 在权力论域中无法找出最大元。 例如， 不同的极大元间 属于同一等级。 这时， 权力论域中权力个体所形成的权 力结构可能是并列的多棵权力树。例如，美国的立法 权、行政权与司法权三权就分别构成三棵对等的权力 树， 称为 “三权分立” 。 当然三权分立反映了美国国家政 治制度的本质。权力的树状结构是由权力的等级性及 权力发挥作用所产生的客体服从决定的，权力服从导 致作用客体对权力的依附。权力的等级性及权力依附 关系是树状权力结构存在的基本前提。权力树的结构 类似于下图所示。 图中的6 表示权力树的最高等级节点，也称为根 结点 （6337 8537 ） ， 它是这棵权力树的最大元， 即本权 力树中权力最大的结点。 整个权力树由根结点 （每棵权 力树只有一个） 、 两个一级权 力 结 点 9 （9:4;7 <=>=? ） 、 四 个二级权力结点 @ （@=A35B <=>=? ） 、 C 个三级结点 D 以及
结点间的连线表示两结点间存在直接权力关系。由根 结点出发，沿某一可能的连线直到最下级结点便构成 了一个权力链， 例如 “*+%$+#$+,!+-” 。 权力链的最下 级结点 - 称为叶结点， 因此， 权力叶结点是权力等级最 低的。 对于具体的权力树而言， 每一个结点的子节点数 不一定是相同的，不同权力等级的子节点数也可能不 同。 本图只是一个示意图， 它反映了权力的等级关系和 空间的树状结构。如果我们将权力树中的每个结点看 成是一个管理者， 则除叶结点外， 每一个结点的子节点 数反映了这个管理者管理人员的数量，我们称之为该 管理者的管理幅度， 在后面的分析中， 我们会看到管理 幅度代表了一个管理者的管理能力， 我们也会注意到， 在管理者不变的前提下，引入先进的技术手段也可以 扩大管理者的管理幅度， 从而减少中间管理层， 这无疑 会对行政效率产生重要的积极影响。
收稿日期： !""#&"!&’" 作者简介：赫泉龄 （’()* —） ，吉林大学行政学院在职博士。 基金项目：本文获国家社科基金青年项目 “行政效率定量评估的理论与技术研究”资助，批准号： ((+,"") 。
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行政与法 !""#$"% 公 共 行 政
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!" 个叶结点构成，每一级的某个权力结点的直接下级 结点称为该权力结点的子结点， 图中#$ ， #! 是 %$ 的子结 点， 但 #& ， 它们是 (%)!( 的子结点。 #’ 不是 %$ 的子结点，
在上图中给出的权力树中包含两个权力环。权力 环 “ 与 “* !0 !1 !2 !* ” 可能是权力结 .!%!/ !. ” 点越级用权导致的，其中两个环中的各结点的原有权 力关系链分别为 “*+.+%+/ ” 及 “*+0+1+2 ” ， 而 “. ! 及 “*!2 ” 则表示越级用权行为。 /” 还有两种权力环形成的方式，当某一权力父结点 授权给同级的多个权力子结点时，若其中某一个子结