农村闲置土地的界定分析

80.0% 。2012 年四川省蓬溪县国土资源 局 对 农 村 闲 置土 地
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利 用 情 况 进 行 了 调查 ， 共 清 理 出 158 处 农 村 闲 置 建 设 用地 涉及 22 个 乡 镇 ， 总面 积 27.61 hm2。 村 小 学 土 地 闲 置 占 的 比 重 最 大 ， 有 143 处 ， 面 积 达 到 22.08 hm ； 其 次 是 农 家 院 落 5
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2014 年第 13 期
虑能够反映农村土地实际利用情况进行闲置土地类型的划 分 ， 客观地显示一定时期内农村闲置土地的基本特征 ， 分类 要反映整体情况 ，既要明确 、简明 、概括 ，又要具有代表性 。 目的性 — —— 农村闲置土地分类研究是为一定目标服务 的 ， 因此在选定分类标志时 ， 分类依据的确定应尽量照顾其 服 务 目 的 ， 分类 依 据 和 指 标 要 力 求 客观 反 映 研 究 区 的 农 村 闲置用地分异规律 。 合法 性 — —— 农 村 闲 置 土 地 分 类 要 遵 循 合 法 原 则 ， 以 现 有法律政策为依据 。 应避免不必要的纠纷 ， 保证有效盘活再 利用农村闲置土地 。
国家对于农村闲置土地中的耕地进行了相关法律约 束 ， 但 是 并 不 完 善 。 由 我国 《 土 地 管 理 法 》 可 知 ， 对 闲 置 耕 地 的 处 理 办 法 分 3 种 情况 ： 一 是 闲 置 时 间 在 1 年 以 内 且 仍 可 用于耕种并收获的 ， 应当恢复耕种 ， 由原来耕种该幅耕地的 集体或者个人耕种 ， 或者由占用耕地的单位组织耕种 。 二是 闲置时间在 1 年以上 ， 即 1 年以上仍未动工建设 ， 应当按规 定缴纳闲置费 。 三是连续 2 年未使用 ， 无偿收回 ， 恢复耕种 。 具 体 程 序 是 先 经原 批 准 机 关 批 准 ， 再 由 县级 以 上 人 民 政 府 无 偿 收 回用 地 单 位 的 土 地 使 用 权 。 如 果 该 幅 土 地 原 为 农 民 集体所有的 ， 应当交由集体经济组织恢复耕种 。 第 3 种情况 应 当 注 意 一 点 ， 闲 置时 间 为 连 续 2 年 ， 条 件 是 2 年 且 连 续 ， 而不包括断续闲置 2 年的情况 。 河南省 、 浙江省 、 山东省 、 湖南省 、 重庆市等地很多县市 针 对 地 方 实 际 情 况 出 台了 耕 地 抛 荒 处 罚 办 法 。 这 些 政 策 为 防止土地闲置的产生 、 促进土地有效利用提供了基本依据 ， 但 仍 然没 能 从 根 本 上 解 决 农 村 土地 闲 置 与 低 效 用 地 问 题 。 究其原因 ， 认为是关于闲置土地的认定法律法规不完善 ， 导 致在实际操作中闲置土地的认定难 。 目前 ， 国家对城市闲置 土 地 有了 较 清 晰 的 定 义 ， 而 对 农 村闲 置 土 地 缺 乏 明 确 的 界 定 ， 学者也对其说法不一 。
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处 ，面积共计 5.2 hm2；再次是村办企业 1 处 ，面积为 0.23 hm2； 敬老院 1 处 ， 面积 0.1 hm 。
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基金项目 作者简介
湖 南省 国 土 资 源厅软 科学 研究 计 划项目 （2009-13 ）。 徐 洁 （1986- ）， 女 ， 湖 南 株 洲 人 ， 在 读 硕 士 。 研 究 方 向 ： 土 地 资 源 利 用与 城 镇 规划 。 * 通讯作者
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农村闲置土地范畴 《 现代 汉 语 词 典 》 中 “ 闲 置 ” 的 含 义 是 指 搁 在 一 边 不 用 ，
农村闲 置 土 地 也 就 是 指 农村 范 围 内 搁 在 一 边 不 用 的 土 地 。 而从研 究闲置土地的目的来看 ， 是为了充分利用土地资源 ， 提 高 土 地利 用 效 率 ， 体 现 土 地 资 源 的利 用 价 值 [3]， 因 此 农 村 闲置土地应指在农村由于各种人为或自然原因未得到充分 利用甚至荒废的 、 具有生产力或生产潜力的土地 。 具体体现 在农村土地利用过程中 ， 土地的使用价值 、 经济价值及社会 功能 没 有 充 分 利 用 或 发 挥的 土 地 ， 在 于 强 调 土 地 的 利 用 状 态 ，只 要 土 地 的 功 能 、价 值 没 有 发 挥 或 者 体 现 ，即 可 以 视 为 闲置土地 。 农民将耕地撂荒 、 抛荒是土地闲置的一种表现 形式 。 废弃 土 地 是 指 因 采 矿 、 工 业 和 建 设 活 动 挖 损 、 塌 陷 、 压 占 （ 生 活 垃 圾 和 建 筑 废 料压 占 ）、 污 染 及 自 然 灾 害 毁 损 等 原 因 而 造 成 的 目 前 不能 利 用 的 土 地 ， 它 强 调 客观 上 不 能 被 人 们利用的土地 。 其在范围上较闲置土地小 ， 属于闲置土地的 一种 。 低 效 用 地 则 指 利 用 效率 、 产 出 强 度 、 利 用 结 构 等 未 达 到 国 家 和 省 、 市 、 县 （ 区 ） 等用 地 政 策 要 求 ， 未 充 分 利 用 的 土
政府地方规划调整 、 招商引资不合理 、 圈地囤地等行为 会催生大量城市闲置土地 ， 在广大农村地区农民弃耕抛荒 、 长期低效用地导致土地得不到集约 、 合理有效利用 。 土地 闲 置不仅会加剧人与土地关系的矛盾 ， 影响社会经济发展 ， 还 会带来一系列的负面影响 。 闲置土地的处置 、 防治以及再利 用 问 题 一 直 是近 年 来 国 家 和 学 者 关 注的 热 点 问 题 之 一 。 国 家 对 城市 闲 置 土 地 有 较 明 确 的界 定 ， 国 内 学 者 也 围 绕 着 这 个 界 定 做 了 很 多 的 分析 研 究 ， 而 农 村 闲 置 土 地 由 于 其 土地 类型 多 样 ， 界 定较 困 难 ， 像 轮 作 制 、 粗 放 经营 等 形 式 就 不 能 简 单 地 进行 界 定 ， 且 难 以 像 城 市 闲置 土 地 界 定 与 分 类 那样 进行综合 。
3 3.1
农村闲置土地分类 分类原则 科学地拟定农村闲置土地分类原则是确保闲置土地分
类 成 功 的 重 要 前 提 。 我 国 学 者 对 土 地 分 类 原 则和 依 据 有 较 深入的研究 ， 也提出了若干分类的原则 ， 给农村闲置土地分 类提供了很好的借鉴 。 归纳起来 ， 闲置土地分类主要应遵循 系统性原则 、目的性原则和合法性原则 。 系统 性 — —— 农 村 闲 置 土 地 类 型 是 一 个 自 然 、 经 济 和 社 会 的 复 合 系 统 ， 具 有 很强 的 整 体 性 、 系 统 性 。 分 类 时应 该 考 表1
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2014 年第界定分析
徐 洁1
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刘彬斌 2
段建南 1 *
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（ 湖南农业大学资源环境学院 ， 湖南长沙 410128 ；
湖南工业大学财经学院 ）
摘要 随着 我 国 社 会经济的快 速 发展和城 镇 化进 程 的加 速 ， 人 地 矛盾越 来 越突 出 ， 而 广 大农 村 却 存 在大 量 的 耕 地 撂荒 、 宅 基地 闲 置 以 及 低 效 用 地 等 。 判断 农 村 土 地 是 否闲 置 ， 不仅 要 看土 地 在 形式 上 是 否被 利 用 ， 更 重要 的是 看土 地 的 主要 利 用 功能 和 使 用 价值或 经济效 益 是 否充 分体现 。 提 出 农 村 闲 置 土 地 的认 定 思路 ， 认为 可 以 从 闲 置 度 和 复 种指 数认 定 闲 置 农 用 地 ， 从 土 地 的 实 际 利 用 率 和 时间 上 认 定 闲 置 建设 用地。 关键词 农 村 闲 置 土 地 ； 界 定 ； 土 地 分 类 文献标识码 A 文章编号 1007-5739 （2014 ）13-0341-03 中图分类号 F301
收稿日期
2014-05-15
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农村经济学 地 ， 但仍有调整利用的空间 ， 它强调人为主观上的利用方式 和利用 行 为 不 合理 ，低 效 用 地 应 包 括 城 市 低 效 用 地 和 农 村 低效用地 ，农村土地长期低效利用 ， 可以当作是闲置土地 范 围 。 未 利 用 地 是 指 农 用 地 、 建设 用 地 以 外 的 土 地 ， 故 未 利 用地 不 在 闲 置 土 地 范围 之 类 。 轮 休 地 是 指 为 了 保 持 和 恢 复 地力 ，以 便 更 好 地 维 持 农 业 生 产 ，有 计 划 、有 规 律 进 行 的 一 种 暂时性的停止耕耘 。 因此 ， 轮休地不属于农村闲置土地 之列 。 综上 分 析 ， 农 村 闲 置 土 地 是 指 现 有 农 村 范 围 内 已 经 开 发 但 处 于 未 被 利 用 或利 用 不 充 分 状 态 的 ， 不 利 于农 业 生 产 和影响集约节约利用的集体或国有土地 。 包含 3 层含义 ： 一 是 地 处 农村 ； 二 是 土 地 曾 经 处 于 利用 状 态 而 目 前 未 被 利 用 或 利 用 不 充 分 ； 三 是 对 农业 生 产 和 集 约 节 约 利 用 土 地 起 到 阻 碍 作 用 ， 如 轮 休地 是 有 助 于 维 持 土 地 生产 经 营 者 的 利 益 和 耕 地 生产 能 力 而 停 止 耕 作 的 现象 就 不 属 于 此 列 。 判 断 农 村 土地闲置与否 ， 不仅要看土地在形式上是否被利用 ， 更重 要的是要看土地的主要利用功能和使用价值或经济效益是 否充分体现 。
3.2
农村闲置土地现状分类 有学者认为可以根据 《 土地利用现状分类 （GB/T21010-
2007）》 进 行 分 类 型 [4]， 提 出 闲 置 土 地 的 认 定 思 路 ， 限 定 闲 置
起算 时 点 和 限 制 有 效 计 算时 段 ， 测 量 建 设 面 积 和 应 动 工 建 设 总 面 积 ， 考 核 土地 上 的 投 入 状 况 这 4 个 步 骤确 定 闲 置 土 地 ，即分类型 、限时间 、测面积 、算投资 。 由于土地按照具体用途和使用性质可以采用 2 级分类 体系 。 根 据 国 内 学 者 实 地 调研 的 农 村 闲 置 土 地 类 型 并 参 照 《 土 地 利 用 现 状 分 类 标 准 （GB/T21010-2007 ）》 以 及 《 城 市 用 地 分 类 与 规 划建 设 用 地 标 准 （GB50137-2011 ）》 中 的 城 乡 用 地分类 ， 用英文字母和阿拉伯数字组合表示 。 使用本分类进 行农村闲置土地处置时 ， 可根据具体成因区别对待 。 将农村 闲置土地分为 2 个大类 ： 闲置农用地 （ 代码 XN ） 和闲置建设 用地 （ 代码 XJ ），一级类后续分 10 个二级类 ，具体见表 1。