对财政专户开设、使用和管理的情况调研

对财政专户开设、使用和管理的情况调研作者：赵芳来源：《时代金融》2012年第23期财政专户是财政和预算单位按照法规和有关文件要求，在银行及各类金融机构开设的，对具有特定用途的财政性资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。

财政专户的设置、使用与管理是否规范，不仅关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行，而且深刻影响到财政国库管理制度的改革。

对此，本文就丽江市财政专户的开设、使用和管理进行了调研。

一、财政专户的开设、使用和管理总体情况丽江市自2003年、2007年和2011年5月财政部门经过对财政专户的清理，截止2011年底，全市共开设财政专户216个，金额302，367万元。

（一）财政专户类型财政部门内设机构或附属机构开设的财政支出专户；上级相关文件要求下拨的专款专用专项资金必须开立的专户；具有执收权限的预算单位开设的非税收入汇缴专户等。

按资金性质分主要包括各类专项资金，社会保障基金、非税收入及其他。

（二）专户开设的依据各专户的开户基本都是以同级政府或财政上级文件为开设专户的依据。

（三）财政专户管理按照财政部和省财政厅相关文件要求，到2011年底丽江市财政专户统一由财政局国库部门集中管理，实行财政资金的统一调度和统一核算，强化了专户资金调控功能。

（四）专户资金的使用根据《丽江市财政专户管理实施细则》的要求，按“归口国库管理专户资金拨付和保留由业务科室管理专户资金拨付的基本程序和相关要求”，设定了规范的财政专户资金拨付程序：先由相关科（室、局）根据有关文件和项目的进度填制“拨款通知单”并领导签字，送到国库科审核后，由国库科开出转账或电汇相关凭证，并双人分别加盖各自保管的印鉴。

这样，管事与管钱分开、管凭证与管印鉴分开、管财务章与管个人名章分开，达到了既配合又牵制的目的。

二、财政专户管理中存在的主要问题（一）多头开户现象严重一是同一性质的账户在多家商业银行机构开立。

如非税收入资金种类多、数额大，地方财政部门往往指定多家商业银行代收，这就势必造成在多家银行分别开立财政汇缴专户，相应地开立了多个预算外资金专户，用于收缴、拨付预算外资金。

如丽江市财政局非税收入就在5家金融机构开设了汇缴专户。

二是集中支付改革后大量财政专户仍继续保留。

在实行财政国库集中支付改革之初，为实现新旧管理制度平稳过渡，丽江市在预算单位新开立国库单一账户为基本账户的基础上，将原基本账户转为专户，按照“只出不进”的原则，待原结余财政资金用完后撤销其专户，但财政国库集中支付改革推行以来，此类专户不但没能取消，反而成了办理与上级财政管理部门的资金划转专户，客观上造成了财政专户过多的问题。

三是预算专项资金账户设置过多。

近年来，随着财政管理体制的不断变化，每出台一个新政策、新项目，各地为实现专款专用，就要设立一个专户，如2009～2011年，丽江市就新增财政专户53个，而新增设的专户，一般也不指定开户行，更没有要求资金存入统一的财政专户，致使全市新增开的53个专户分布在所有金融机构内。

从表面上看，专款专户，管理方便，但从整个财政部门而言，就是专户满天飞，遍地开花。

（二）账户使用不规范的问题普遍存在一是用于收缴预算收入。

个别财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，被用于收缴预算收入，由财政部门根据预算完成情况来控制预算收入入库进度，从而造成大量的预算资金在财政专户中沉淀。

此类情况在非税收入中较为明显，如丽江市2011年末非税收入余额就高达34，407.6万元。

二是用于办理预算支出。

有的地方财政部门通过开具拨款凭证将预算资金从国库集中拨付到财政专户中，再通过专户分散拨给预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具，形成明显的“第二国库”。

三是用于调节各专户余额。

个别财政部门在不同金融机构开立两个性质相同的专户，两个账户之间、两个账户与在他行财政专户之间经常使用转款的方式来回转移财政资金。

以上可以看出，财政专户俨然成了个别财政部门操控预算执行进度的工具，削弱了财政资金管理的透明度，严重影响了国家预算执行的严肃性和真实性。

四是账户名称不规范。

部分财政专户的开立使用了财政部门内部科室的名称。

如古城区财政局所开的52户财政专户中就有31户以内部科室的名称所开立，占总户的59.62%。

（三）财政专户管理混乱一是对专户的档案资料管理混乱。

主要表现在丽江市区县分设期间专户移交或按照上级财政部门对财政专户归口管理账户移交过程中原开户文件及资料遗失。

如古城区财政局在所开设的52户专户中，因上述原因导致专户档案中无开户文件依据的户数达15户，占专户总数的28.85%。

二是专户归属混乱。

主要表现在实施国库集中收付改革后，仍将预算内的统发工资和职工工资纳入财政工资专户管理。

如玉龙县和宁蒗县财政局截止2011年末仍开设工资专户4户，余额为1，391万元。

三是基建项目专户管理混乱。

主要表现在各项目因归属种类繁多，实施工程年限、进度不同而分期拨付工程资金和长期保留完工项目专户而导致该专户跨年度和结存的资金项目较多而混乱。

如丽江市基建项目专户从1996年“2.3”大地震开设以来至今，各类完工、未完工基建项目结存资金高达26，136.3万元。

（四）专户资金沉淀多目前，财政专户中的资金来源主要是上级对口部门拨入资金、地方财政预算拨款和地方财政归集非税性收入资金而形成的沉淀资金，如根据上级相关文件要求，丽江市2011年末在社保专户滚存的资金就高达144，846万元，占财政专户总额的47.9%。

“三农资金”一项余额就达40，982.9万元，占财政专户总额13.55%。

（五）财政专户虚增子账户苗头显现财政部门为减轻内部分账核算工作压力，细化资金核算要求开户银行在账户总量不变的情况下，增设虚拟子账户，明细核算各类资金。

如丽江市玉龙县财政局财政一级专户数为32户，按二级分则为42户，按三级分则为48户，其中最为突出的是“社会保障基金”专户的开设，具体情况如下图。

虚拟子账户从归属上分类，是同一个专用账户的分级核算，实质上是多个专用账户并存，是变相的违规开立账户行为，不仅会造成账户管理失控，也会导致财政和开户银行经办人员都有随意划拨、挪用、转移资金的可能。

三、原因分析（一）制度原因目前，对于财政专户的管理没有一部可供操作的法律法规，相关规定散落在人民银行、财政部的部门规章或制度规定中。

《人民币结算账户管理办法》虽然统一规范了各类银行结算账户的开立和使用，但对财政专户的规定比较笼统，如目前按照《人民币银行结算账户管理办法》规定，人民银行对预算单位的专户开户管理，把财政部门是否开具“同意开户的证明”作为专户许可开户的依据。

而对预算单位专户的变更和撤销无需经财政部门的同意；对同一文件、同一性质或相似性质的专项资金，是否只能开立一个或多个财政专户《人民币银行结算账户管理办法》没有作出明确的规定，对增设虚拟子账户此类新情况更是没有纳入管理范畴，不仅严重约束了基层人民银行对财政专户的行政许可和规范化管理，也为财政专户的多头开户、增设子账户、变更账户性质随意划款提供了可乘之机。

（二）体制原因对财政专户及各种专项资金缺乏强有力的监控，既有历史遗留的问题，更有机制的原因。

目前我国的预算编制和预算执行均集中在财政部门，对于这种过于集中的权力缺乏明显的制约，同时专户内大量资金的沉淀及由此而增加的存款利息收入的使用等，使得财政部门可以根据自己的意愿来支配财政资金，而财政专户正是躲避有限监督的最好载体，从而导致了大量财政专户的存在。

同时，就当前财政性资金账户管理方式看：财政管理部门以财政局名称，按资金用途和性质分别在各家银行开立各种专户，并划分到财政局各职能部门管理，进行分户、分账核算，致使财政专户管理存在着部门多、账户多、资金多的现象。

另外，地方政府处于自身利益的考虑，对财政专户的规范和清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户及预算外资金的管理，如在各级地方财政编制的预算中，只要涉及到政府非税收入以及财政专项资金方面的内容都相对笼统，远没有预算收支活动明晰和具体，这不仅使政府对本级财政收支工作没有完整的掌握，对本级财政的整体财政收支也始终没有一套完整、清晰的账簿，不便于对本级财政资金的统筹安排和监督管理，导致财政资金活动透明度不高。

同时巨额财政资金游离于国库之外，不仅为滋生腐败提供温床，也使财政专户管理和使用中存在的问题越来越突出。

（三）利益原因由于利益驱动，国库资金成为部分财政机构获取利益的目标，亦成为了商业银行竞相追逐的对象，导致预算专用账户增加，巨额财政资金游离于国库之外。

近年来，金融业发展较快，机构众多，竞争激烈，各行绩效考核压力大，国库资金成为各家金融机构争抢的资源，为平衡与各家金融机构的关系，财政性收入账户在认为不大违背原则又没有硬约束的情况下，各地财政部门将预算外资金和集中汇缴的行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入等，分配到各金融机构，导致财政专账户的大量增加。

虽经过多次清理，还是存在专户过多、重复设置的情况。

四、规范财政专户管理的措施建议（一）加强人民银行经理国库职责人民银行经理国库不涉及丝毫经济利益，对预算执行情况的监督有着相对超然独立的优势。

因此，应在《预算法》中进一步明确和强化人民银行经理国库的权力和职责，对办理财政专户资金收支过程中实施有效而实时的事中监督。

并与同级人大以及审计部门建立横向沟通联络机制，实行财政资金的监督信息共享，有效形成对财政资金使用和管理的外部合力。

（二）加强对财政专户监督财政部门要建立健全财政专户内部管理制度，上级财政要加强下级对财政专户资金使用的监督，各级财政要下决心、花精力加大对财政专户的清理整顿力度，同时定期、不定期进地向政府和社会公布财政专户资金的收支和结余等情况，接受社会的监督；人民银行要充分发挥中央银行对商业银行办理国库经收业务和开立银行结算账户的监管作用，通过加强对商业银行的监督，促进规范财政部门规范开立和使用财政专户；审计部门进一步加强对财政专户资金使用情况的审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。

以提高财政资金运作的公信力和透明度。

（三）加强法规建设，规范财政专户管理修改和完善现行《人民币银行结算账户管理办法》，把预算单位账户的变更和撤销；非预算事业单位账户的开立、变更和撤销纳入经“财政部门的同意”后，人民银行才能办理对其专户变更和撤销。

对同一文件、同一性质或相似性质的专项资金，《人民币银行结算账户管理办法》应明确作出“只能选择一家银行开立一个财政专户”的规定。

明确子账户的管理必须纳入银行结算账户管理范畴，加强和规范基层人民银行对财政专户的管理和监控。

实行财政专户向人行国库备案制度，规定商业银行必须对财政专户依法设立、变更及撤销后15个工作日内报当地人民银行国库部门备案，以便国库部门随时掌握辖内财政专户情况。