关于我国集体林权制度改革的思考

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承包 到户任务 ， 共确权 ２ ．６ １ 亿亩 ， ７ 占集体林地总面积 的７ ．％； ９５ 发证 １．３亿亩 ， ７ ２ 占集体林地 总面积 的 ６ ％。① ３ （ ） 二 我国集体林权制度改革 的主要模式和经验 １ ． 福建模 式。福建省从 ２０ 年 开始 ， ０３ 率先进行 了集体林权 制度改革 ， ３年时 间基本完 成集体林权改革任 务。在主体改 用
基础上 ， 制定完 善相关配套措施 。 稳步推进林权交 易 、 木材及林 产品交易“ 两个 市场 ” 建设 ， 逐步建立起林 业经营 、 林业服务 、 资 源保护 、 源流转 “ 资 四个体 系” 建立健全林权管理制度 ， 。 完善林 业 社会化服 务体 系 ， 组建林 权管 理服务 中心 ； 建立 健全林 木林 促 加强森 林资 源保护 分股 权 ， 将股权 落实到户 ， 所得经 营收入 ７ ％以上按股 分配 ； ０ 对 地产权流转 机制 ， 进森林 资源有 序流转 ； 林 改前流 转的 山林 进行 清理 ， 符合 政策 的补签合 同 ， 反政 策 体系建设 ， 违 完善 “ 防” 三 机制 。 的推倒重 来 ； 国乡联营造 林稳 定权属 关系 ， 高农 民分成 比 对 提 二 、 国集体 林 权 制度 改革 中存 在 的 主要 问题 我 例； 公益林 性质不变 ， 但确权发 证要到位 ， 补偿 资金 要到位 。第 （ ） 一 集体林 权制度改革缺 乏明确有效 的法律 约束 ， 林权 纠
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【 作者简介 】杜朝晖（ ９７ ）女 ， １ ６－ ， 山东人 ， 经济 学博 士， 中国人 民大学经济学院副教授 ， 究方 向： 业经济学。 研 产
江西集体林权 制度改革 的主要 内容是 ： 第一 ，明晰产权 ” “ 。 采取 均山 、 均股 、 均利方式 ， 将集体 山林 全部落实经 营主体 。将 能够分到 户的集体 山林 全部分 到户 ， 实行家庭 承包经 营 ， 包 承 期 ５ — ０年 不变 ； 不能分 到户 的山林 落实经 营主体 ， ０７ 对 合理划
二 ，减轻税费 ” 取消木竹 农业特产税和其他 收费 ； “ 。 降低育林 基 纷 不 断 金计 费价格和 省市分成 比例 ； 免征 自产 自销木竹增 值税和所 得 我国 目前缺乏专 门法律对农村集 体林地 的确权 、 转进行 流 税 。第 三 ，放活经营” “ 。改革木竹采伐管理制 度 ， 采伐指标分 配 有效 规范 。《 中华人 民共 和 国土地承包法 》 虽然赋予 农 民长期 ， 实行 “ 前置 审批 、 两榜公示 、 双线运 行 、 确保 到户 ” 采伐 许可 证 土地使用权 和依 法有偿 流转权 ， 主要 针对耕地 ， ， 但 没有规 定林 由农 民直接 申请 ， 合条件的 即申即批 。 四，规范流转” 符 第 “ 。允 地的承包期 限 ， 没有考 虑不 同性质林 地承包到期后林 木产权归 许林 权所 有者 以出租 、 转让 、 股 、 营 、 押等 方式 自主流 转 属 、 入 联 抵 提前采伐 迹地 的造林衔 接等 问题 ， 没有 规定林 地价值 如何 山林 ， 集体 山林 转让 必须进 行森林 资源 资产评估 ， 并在林 业产 评估 、 林地 使用权如何 流转等 ， 也未： 考虑林权倒卖 、 林权 抵押贷 权交 易 中心公开进行 。 第五 ，综合 配套 ” 按照“ “ 。 五统五放” 的思 款和林农失地的风险 。 中华人民共和 国森林法》 《 规定集体所有 路， 全力推进 “ 一个 中心 、 六大体系 ” 建设 。 即设立林业产权交 易 林 木和林地 ， 个人所有 的林 木和使用 的林地 ， 由县 级 以上 地方 中心 ， 建立 健全森林 资源管理体系 、 完善 的林 业政策法规 体系 、 人民政府发放证书， 确认所有权或者使用权 ， 未明确规定林权 但 开 放 的林 业投融 资体系 、 效 的科 技人 才服务 体系 、 构合理 证 的有效期。 高 结 的新 型林业产业体 系和强有 力的林 业保障体系 。 （ ） 二 集体林权制度改革制度建设滞 后 ， 管理不 到位 ３浙江模 式。２ ． ０世纪 ８ ０年代初 ， 浙江 已形成 以家庭经 营为 林权 交易缺乏有效 的价格形成机 制 ， 易成本过高 。至今 交 主的林业经营体制 。０年代末 ９ ８ Ｏ年代初 ， 又全面推行林业股 份 没有成熟 的林地 流转价格形成 机制 ， 不利于公平交 易。大量林 合作 制。 ０ ６年初 ， 江省开展延长 山林承包期 的工作 ， ２０ 浙 进一 步 地 流转 未经 资产 评估 机 构进行 科学 评估 ， 地定 价 随意性 较 林 深化林权制度 改革 。对 已划定 的 自留山保 持长期不变 ， 由农 户 大。尤其是 当前林地流转多为买方 市场 ， 转让价格偏低 。 长期无偿 使用 ， 林木 归农户 所有 ； 已承包 到户 的责任 山继 续 对 林权 交易市场不完善 。 有些地 区没有 建立 比较规范 的林权 由原承包户承包 ， 承包期再延长 ５ ０年。对未满法定承包期 的责 交易流转 中心 ， 于交易过 程应该 遵循 哪些规则 、 对 交易 价格如 任山， 原则上一 并延长至 ２ ５ 年 底。针对林农人 口增减较大 的 何 确定 ， ０５ 以及 发生争 端如何 解决 等问题都 没有 明确规定 ， 地 林 问题 ， 浙江采取“ 钱不动 山” 动 等多种方式完善山林 承包责任制。 流转 过程 主要 是由流转双方协商解决 ， 一是流转信息不灵 通 ， 很 浙江省把规范流转作为林权 制度 改革的重要 内容 。实行 网 难 找到合适 的流转对象 ， 流转价格难 以体现市场价值 和公平原 上核发林木采伐许 可证制度 ；建立 区域性 山林流转交 易市场 ， 则 ； 二是合 同签订不规范 ， 一旦 出现问题 ， 易产生矛盾和纠纷 。 容 开通 森林资源 流转 交易 网站 ； 允许 采取承包 、 租赁 、 股份制 和合 此外 ， 权保护管理 制度 、 押贷款担保制度 、 林 抵 森林 生态效 作 经营 以及拍 卖等多种 山林 流转形式 ； 实施林权抵 押贷款担保 益补偿基金制度及森林保 险制度建设滞 后。生态公益林缺乏完 制度 。 同时 ， 探索 管理 制度创新 。 建立健全森林生态效益 补偿 基 善的补偿机制 ， 补偿 基金来源单一 ， 政府补贴少 。 森林保 险投保 金 制度 ， 对分 类经 营中划 人生态公 益林 的农 户 ， 省财政 给予 每 面积不 到集体林 总面积 的 １％， ０ 森林保 险只有 火险 ， 雪冰 对雨 亩每年 １ ０元补助 ；率先在全 国改毛竹采伐 限额 为采伐计划 管 冻等 自然灾害缺乏保 障。 理； 积极推 动林 业协会和林业专业合作组织 的发展。 （ ） 体 林 权 制 度 改 革 组 织 建 设 滞 后 ， 会 化 服 务 体 系不 三 集 社 ４辽宁模式。辽宁省 ２ ０ ． ０ ５年开展集体林权改革试 点工作 。 健 全 ２０ ０ ７年 ， 积极开展配套改革 ， 已取得重要进展 。 是我 国农 民林 业专业合作社 发展不完善 ， 各种行 业协会 辽宁省 的主要做法是 ： 第一 ， 开展林 权抵押贷款 ， 解决农 民 不健全 ， 在林地 经营过程 中难 以提供有效服务 。二是林地流转 启 动资金短缺 问题 。 第二 ， 组建林业综合 管理 服务中心 ， 开展 林 中介机 构不健全 ， 缺乏有效 的林业 规划 设计机 构 、 森林 资源 资 权登记管理 、 森林资 源评 估 、 木交易 、 林 法律 咨询 、 技指导 、 科 市 产评估机构 及产 品质量鉴 定机构 ， 导致森林资 源资产评估不 规 场信息 等服务 ， 引导农 民成立林 业专 业协会 ， 决林农 信息 不 范 。三是林 地抵押贷款担 保机构缺失或 不完善 ， 地流转风 险 解 林 灵问题 。 第三 ， 民主化编制村级森林 经营方案 ， 按林 龄等条件排 较大 ； 四是林地流转仲裁机构缺失 ， 争端解决 困难 。五是 缺乏专 队， 在规 定限额 内公 开 、 民主地分配采伐 限额 ， 解决林农采 伐 困 门 的森林综合执法机构 ， 林业违法 现象 时有 发生。截至 ２ ０ ０ ９年 难问题 。 四 ， 第 通过补助林业项 目、 固定资产投入 奖励及 信贷贴 底 ， 国仅 １ 全 ／ ５的林改县成立 了森林资 源资产评估 机构。 息等扶持措施 ， 解决林 农增收不 快问题 。第五 ， 组建合 作组织 ， （ ） 四 集体 林权制度 改革资金投入不 足 ， 乏有力的政 策支 缺 解决林农经 营分散 、 保护管理 问题 。 持 ５云 南模式 。 ０ ６年 ５月 ， ． ２０ 云南 省启 动集体林权制度改革 。 方面 ， 农村林 地流转缺乏有效 的政策支持 。很多地 区对 ２０ ０ ８年底全 省基 本完成主体改革工作 ，到 ２０ ０ ９年初步 建立配 林地流转 和林业经 营缺乏有效 的财 政 、信贷和税 收支持措施 。 套改革相关制度 ， 基本完成集体林 权改革任务 。 另一方 面 ， 农村 土地流转缺 乏有力 的资金 支持 。无论是林 地交 云南省 主要 采取 以下做 法 ： 一 ， 实权属 ， 第 落 核发证 书 。在 易 中心的设 立 ， 权流 转 中介 机构 、 保机构 和仲裁 机构 的建 林 担 林改方案基 础上 ， 由村 民委员会 核实 山林权 属 、 面积和界线 ， 张 立 ， 还是森林保 护 、 态林补偿 和森林 保险制度 的完 善 ， 生 以及林 榜公 开公布 ， 三榜 定案 ， 由村委会 或村 民小 组与林 农签订林 地 业合作 社的发展 ， 都需要 大量资金支 持。 目前地方政府 特别是 承包 合 同， 并将权 属情 况造册 ， 经县林 业主 管部 门审核后 进行 中西部地 区投入林 业资 金有 限 ，各地 森林生 态效 益补偿 范 围 林权登记 ， 发林权证 书。 第二 ， 配套改革 ， 建章立制 。 在主体改革 小 、 标准低 ， 林改经费投入不足 ， 林改工作进展缓慢 。
关 于我 国集体 林权 制度 改革 的思考
杜 朝 晖
（ 中国人 民大学 经济学院 ， 北京 １０ ７ ） ０ ８２