论文城中村改造探讨

城中村改造探讨——以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例摘要城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市化而出现的一种现象，目前在各大、中城市中普遍存在。

近年来，城中村在建筑、规划、管理、治安、消防等方面暴露出了很多问题，引起了政府、学者和社会各界的广泛关注。

国内多个城市都先后启动了城中村改造工作。

但是，城中村改造是一项复杂的工程，存在着管理体制、资金筹措、利益分配及观念转变等诸多方面的难题，从而导致改造进展缓慢。

目前，武汉市城中村改造的各项工作正在稳步推进中，但是由于经验不足，因此实际上是靠“摸着石头过河”。

选取武汉市汉阳区城中村作为研究对象，是基于汉阳区作为武汉三镇之一，区域内城中村类型丰富，且改造工作走在武汉市前列，其面临的问题具有较强的代表性。

首先，结合各地城中村改造实践，对城中村相关概念做出了界定，梳理了城中村改造的相关理论。

其次，通过深入到汉阳区城中村，了解了城中村改造的现状。

再次，通过对十里铺村、磨山村等典型城中村的案例分析，归纳了汉阳区城中村改造中存在的问题。

进而针对城中村改造中存在的问题从利益博弈、可持续发展、政府失灵等方面进行了深层次的原因分析。

最后，从协调改造各方利益、完善失地农民的社会保障、拓展改造资金筹措渠道等方面，对完善汉阳区城中村改造提出了较为系统且操作性强的对策和建议。

关键词：城中村；城中村村民；城中村改造；集体土地；利益；拆迁安置一、城中村改造的相关理论(一)城中村的概念及内涵我国对于城中村的研究时间并不长，目前学术界对于城中村的概念和提法还没有达成共识。

早期研究把城中村称为都市中的村庄、都市中的乡村、城市里的乡村等，近年来的研究逐渐统一于城中村的说法。

城中村有着丰富内涵，但是归纳起来，城中村的内涵至少应包括以下几方面：(1)从地域空间范围上来看，城中村应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内。

(2)从土地的所有权属来看，城中村的土地是集体所有制而非国家所有，这一点是城中村的核心特征之一，也是城中村问题的核心所在。

(3)从行政体制上看，城中村的基层组织仍然是村民委员会，在行政隶属上仍然是乡镇体制。

(4)从居民的户籍上看，城中村的居民仍然是农业户口，因此在理论上他们仍然拥有耕地，虽然耕地的数量实际上往往很少甚至已经没有，居民的收入也往往来自非农业生产。

(5)从生活方式上来看，伴随着职业转变、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐渐远离传统农业社会模式，城市化倾向越来越明显。

武汉市对城中村的界定是这样的：城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（1997—2010年)》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。

主要分布在江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、洪山等6个区，共有147个行政村和15个农林单位，土地总面积为21831.82公顷。

涉及总人口35.66万人，其中农业人口 17.10 万人。

(二）相关理论基础1.城市化理论城中村概念的提出是与城市发展及城市化进程有着密切的联系，根据美国学者诺瑟姆（R. M. Northam)的观点，一个国家或地区的城市人口占总人口比重的变化过程可以概括为一条稍被拉平的“S”形曲线, —个国家或地区城市化的进程分成3个阶段：（1)城市化发展水平较低的起始阶段；（2)城市化进程的加速阶段；（3) 城市化进程的后期阶段。

根据这一理论，一个国家或地区在城市化发展过程在经过第一个拐点之后将会出现一个城镇人口比例高速增长的时期。

在此阶段，由于城市化的速度快于城市设施建设和城市开发的速度，常常会产生许多“城市病”。

结合我国国情，我国的城市化主要伴随着改革开放30年的巨大变化而来。

从1980 年以来的20多年间，我国城镇化速度明显加快，城市化水平已从1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。

按照以上理论，这段时期正处于从“起始阶段”向“加速阶段”过渡的转轨时期，也就是“城市病”高发时期。

正是在这一时期，城中村在我国众多城市里“四面开花”，成为城市建设中的不和谐音符。

2.产权理论新制度经济学认为，只要产权界定是清楚的，交易各方都将力求降低交易费用，使资源流向成本最小而产出最大的领域，从而实现社会资源的最优配置。

当制度非均衡出现以后，制度就可能被创新，产权会得到修正。

企业是对市场的替代，即通过组织行为来代替价格机制配置企业内部资本，以降低市场交易费用。

公司制企业就是通常人们所说的现代企业制度，是一个独立于出资者的自然人形式的经济、法律实体，从理论上讲, 它有永续的生命；其股份可以自由转让；其出资人承担有限责任。

因此，城中村改造要进行制度创新，就要进行产权改革。

3.科学发展观科学发展观的内容简要地说就是：全面、协调、可持续发展。

1987年世界环境与发展委员会（WCED)正式提出了“可持续发展”的概念，自此，可持续发展不仅成为经济学、生态学、管理学、社会学、地理学等学科研究的焦点，而且成为指导社会经济发展的基本原则，被运用到人类社会各个领域。

1996年6月，联合国在伊斯坦布尔召开的第二次世界人类住区会议上，确立了21世纪人类奋斗的两个主题，即人人有适当的住房和城市化世界中的可持续发展的人类居住区发展。

早在1995年我国政府颁布的《中国 21世纪议程》中，已明确把可持续发展战略作为国民经济和社会发展中长期计划的重要指导方针。

可持续发展是当今世界发达国家与发展中国家共同追求的理想模式，它是指在不断提高人们生活质量和环境承受能力的同时，既满足人们当前的需要，但又不损害下一代生存和发展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社会效益和经济效益。

作为人类最主要的聚居地和经济活动中心，城市可持续发展直接关系到人类可持续发展。

城中村改造既是房屋形态的改造，也是社会形态的改造，必须以科学发展观为指导。

二、汉阳区城中村改造现状(一）汉阳区城中村概况1.汉阳区城中村分布情况汉阳区位于武汉市城区的西南部，武汉长江大桥的北端，东濒长江，北临汉水，西南与蔡甸区相连，呈三角形地带。

汉阳区土地总面积为108.41平方公里，其中农用地 6399.2公顷，占全区土地面积的59.0%,建设用地3994.2公顷，占36.8%,未利用地 447.8公顷，占4.1 %。

由于农用地有57.5%的土地是水面，扣除水体后的农用地仅占土地总面积的25.1%，因此其主要地类是建设用地，其次是农业用地，未利用地很少。

汉阳区人均土地和耕地面积分别为0.029公顷和0.0066公顷，属于人多地少，土地资源紧张的地区。

2.汉阳区城中村分布特征(1)沿交通干线及城市环线分布出于我国城市化采用了“摊大饼”式的发展模式，主要特征就足依赖于城市交通干线进行城电扩张。

汉阳区城中村主要以汉阳大道、鹦鹉大道、龙阳大道、滨江大道、城市二环线、三环线等交通十线为轴分布。

以汉阳大道为例，其两侧就分布有铁桥村、五里墩村、汉桥村、十里铺村、燎原村、磨山村等十几个城中村。

通过观察，在通车较早的汉阳大道和鹳鹉大道两侧.城中村成熟度较高。

同时.城中村建筑密度随城市坏线呈现逐步递减的趋势，而且分布于二环线以内的城中村耕地数最明显少于三环线附近的城中村所拥有的耕地数量，这与当地的城市化程度相吻合。

(2)沿城市工业点、商圈分布城市对外扩展中总是伴随有大型工业园区的建设。

汉阳区及其周边分布有武汉经济技术开发区、汉阳经济发展区、黄金口工业园、洲头工业园以及众多的乡、村级的工业园区。

将大量农地纳入城市建设内，农用地在工业区的辐射作用下转变为城市建设用地，但保留了大多传统村落居住用地，形成遗留下的城中村。

如汉阳经济发展区周边就分别有龙阳村、汉城村、陶家岭村、汤山村等多个城中村。

值得注意的是，由于土地获得的廉价性，加上产业安排上合理，导致工业园区内的土地浪费现象十分严重。

汉阳区还拥有目前已经成熟的钟家商圈和人气渐旺的王家湾商业圈，在积聚效应外，拉动了城中村的经济的发展。

如十里铺村属的建材市场毗邻好美家家居广场，目前已经具有一定的知名度。

3.城中村经济发展状况在城市发展过程中，集体经济发展也出现了起伏波动的变化。

通过调研发现，几乎所有的城中村都有过大兴企业的历史，经济也一度出现了跳跃式的增长，但是由于种种原因，这些乡镇、村级企业都先后纷纷倒闭，致使城中村经济面临负债危机。

城中村经济的新一轮发展源自城市化带来的城中村土地大幅升值和产业结构的调整。

如十里铺村在90年代中期时还处于负债状态，随着十里铺商业区的兴起和产业结构不断调整，经济逐步发展，2007年村集体收入预计突破2000万元。

龙阳村则由于毗邻东风汽车基地，因此该村集体经济收入主要靠出租土地、修建汽车展销中心等，由此城中村产业表现了明显的产业依托特点。

在村民方面，其经济收入也发生了显著变化。

随着城市化进程的不断加快，城中村农民已经脱离了传统农业的生产方式。

大部分村民凭借稳定的房租收入就可以过着衣食无忧的生活。

但是也有一部分思想进步的村民，在获得稳定的收入之余，另外在城市从事着其他工作。

此外，不同城中村之间在经济实力上也表现出了较大的差异性。

其中，地理位置和人口是主要的因素。

部分城中村由于缺乏资金，改造迟迟不能启动。

(二）汉阳区城中村改造政策及进度自武汉市2004年正式启动城中村综合改造以来，汉阳区城中村改造工作也在市相关改造政策的指导下随之开展。

1.城中村改造政策要点武汉市城中村综合改造的原则是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟进，统筹兼顾，属地管理。

目标任务是：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合社会主义的市场经济体制和现代企业制度要求的企业；改革户籍管理制度，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口；依法撤销村居民委员会组建社区居民委员会；逐步将城中村改登为城市居民户口的人员纳入城市社会保障体系；依法将城中村的集体土地转变为国有土地；按城市规划和建设的标准及要求，改善城中村的公共设施，建设文明社区；按照城市管理规范要求，提升城市整体功能。

2.汉阳区城中村综合改造的进展情况武汉市城中村综合改造主要分为两大方面，即改制和改造。

改制是改造的前提和基础，改造是整个城中村综合改造工作的重点和关键。

(1)改制情况改制工作包括集体经济组织改制、村民户籍变更、撤销村民委员会组建社区居民委员会、劳动就业和社会保障以及计划生育等内容。

在改制过程中，村民户籍变更、组建社区居民委员会、计划生育政策的执行都是比较容易的事情。

而集体经济组织改制中由于面临村集体资产的清核、量化及明确量化对象等复杂细节导致难度很大。

劳动就业和社会保障等方案的实施受村民观念和经济实力的影响也未能完全实施。

由于每个村的具体情况不一样，所以改制的进度也不一致。

从总体的实施情况来看，集体经济实力雄厚，人口构成简单的城中村改制进行的相对顺利。