科学发展观视野下的地方政府绩效管理

科学发展观视野下的地方政府绩效管理2009-10-29政府绩效管理是时代和社会变革的产物，更是全新的政府管理模式。

所谓政府绩效，即由政府及其人员施政行为的效率、效益和效果所体现的行政状态。

所谓政府绩效管理，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。

它主要通过缩小政府管理人员规模、降低行政管理成本、改革行政管理系统、改革政府机构文化、提高服务质量、提高政府机构实际工作的效率等途径实现。

一、异彩纷呈的中国地方政府绩效管理实践随着社会主义市场经济体制改革的不断深化与民主政治建设的推进，我国政府的行政效率、行政效益与行政绩效的意识和社会公众的参与意识大幅度提高。

自20世纪90年代起，一些富于创新、敢于“先行先试”的地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，进行政府绩效管理的探索和尝试。

我国地方政府绩效管理的初期探索，是以福建省漳州市为代表的开展以提高政府机关工作效率为目的的绩效评价活动。

在此前后，深圳市于1991年、北京市和山东省于1995年、吉林省于1997年、重庆市于1998年分别实施了行政效能建设的实践探索。

继之，是以厦门市、上海市、珠海市、沈阳市、南京市等为代表开展的政府绩效管理实践。

厦门市政府于1998年5月颁布实施了《厦门市民主评议行业作风暂行办法》；上海市于2001年2月对旅游行业、2004年对通信行业进行行风评议；河北省于2004年对司法和行政执法部门进行评议；江苏省无锡市于2004年8月对律师行业进行评议。

1998年，沈阳市开展“市民评议政府”活动；1999年10月，珠海市正式启动“万人评政府”活动；南京市则从1999年起，实行了每年一次的“万人评议政府”活动。

此外，还有邯郸市的“市民评议政府及部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动、辽源市的“万名市民评议政府活动”、邵阳市的“优化环境综合测评”；西安市的“网民热议西安发展十大教训”活动等。

这些评价活动的开展，促使着政府部门把关注点向公众转移，对于政府转变工作作风，改变服务态度，提高服务质量具有重要的作用。

从2004年3月国务院发布《全面推进依法行政纲要》，以及同年7月《中华人民共和国行政许可法》正式施行起，我国地方政府绩效管理又进入了一个以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的新阶段。

此阶段以青岛市、重庆市、甘肃省和厦门思明区等为代表，各地政府绩效管理实践的内容丰富多彩，形式各具特色，并逐步形成了我国地方政府绩效管理的五种典型模式：即青岛模式、南京模式、厦门模式、重庆模式和甘肃模式。

青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作，把抓落实工作摆到了与制定决策同等重要的位置，创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了“青岛模式”；厦门市思明区与厦门大学公共管理研究机构实行战略合作，探索构建了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系，形成了“厦门模式”；南京市将“万人评议政府”活动制度化、规范化，逐步构建了政府主导的市民定期评议政府部门工作绩效的“南京模式；重庆市出台实施《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，通过多种问责方式，严格追究政府行政“一把手”不履行或不正确履行法定职责的责任，创建了通过行政问责推进政府绩效管理的“重庆模式”；甘肃模式则是把评价权交给政策直接受益者——非公有制企业，把评价组织权交给第三方学术性中介组织，评价的指标体系公开，评价过程透明，评价结果向社会公布。

二、我国地方政府绩效管理的困境及原因分析虽然我国各地的政府绩效管理创新实践层出不穷，大幅度地推进了政府职能转变和优化了行政管理环境，但总体上还处于自发与探索阶段，存在着绩效管理制度、工具、欠缺整合，绩效评价指标设计、组织流程欠缺科学、实施的效果体现出较大的地区和部门性等问题与不足，与西方行政发达国家的政府绩效管理存在着一定的差距。

具体表现在以下几个方面：第一、政府绩效管理的理论和实践发展滞后由于起步较晚，以及对国外政府绩效管理经验的系统性与适用性研究不够，使得各地的政府绩效管理缺乏科学的规范和标准。

十多年来，在我国地方政府部门内所开展的绩效评估，主要是对公务员个人的评估为主，缺乏对政府组织层面的评估，特别是对地方政府高层领导进行有效的绩效评估，这是不全面的。

造成这种状况的的一个重要原因是是我国现行的政府绩效管理多数是由政府主导的，或者说是由当地政府的主要领导倡导和推动的。

实践证明，必须将二者有机结合起来，才能促进政府与社会公共组织整体绩效的提高。

第二、地方政府绩效管理缺乏政策指导和法律依据当前我国地方政府绩效管理多半还处于自发状态，没有相应系统的的法律、法规作为制度保障，导致各地的政府绩效管理往往带有一定的盲目性和随意性。

就“最能体现出持久和动态发展特性，经历数任省委书记和省政府主要领导的调整，但效能建设的势头并没有呈现出衰减迹象”的福建省效能建设的现实而言，尽管它们先后出台了《关于开展政府及其部门绩效评估工作的意见》、《福建省机关工作人员效能告诫暂行办法》、《福建省机关效能投诉中心工作规则》等文件，制订和实施了《年度省直单位绩效考核核心指标》、《月绩效考评登记表》、《半年绩效初评登记表》、《年度绩效考评表》等具体要求，但仍缺乏完善的法律制度保障。

人们，包括行政管理学者专家在内的人士，对它的持久发展依然存在着担心和疑虑。

第三、地方政府绩效评估的主体过于单一，非利益主体的评价者的评估又往往缺少必要的资料数据。

我国地方政府的绩效评估多数以官方评估为主，一般采用自上而下的内部评估形式，由上级政府部门对下级政府进行评估。

这样的评估由于利益关系往往流于形式主义和平均主义。

加之评估过程不公开，缺乏外部监督，导致我国地方政府绩效管理的封闭性与评估效果的非客观性。

对于少数有幸获得评价组织权的第三方的评价主体来说，它们因为我国的行政运作方式等种种原因，获取所需的政府行政信息相对困难，尤其是难以得到说服性强的数据资料。

例如“甘肃模式”中的兰州大学中国地方政府绩效评价中心等，就曾遭遇到这种尴尬。

第四、地方政府绩效评估指标的设计主观性强。

我国地方政府在绩效评估指标的设计上，尽管取得了不小的成果，普遍克服了传统的“GDP”顽症，初步形成了比较合理的绩效评估指标体系。

但是，凭经验选择易于界定和衡量的指标的做法还相当多，使得绩效缺乏数据支持和科学的分析测评，导致评估指标无法全面综合反映政府部门的真实绩效。

第五、地方政府绩效评估的指标结构不合理政府绩效评估的指标结构异常重要，它关系着地方政府绩效管理的导向，是政府绩效管理能否贯彻落实科学发展观的一个关键。

我国地方政府绩效评估的指标结构不合理的问题主要体现在三个方面：一是重经济增长指标，轻社会发展指标，对政府提供服务的数量和质量、公众满意程度等指标缺乏关注；二是重短期产出，对长期效益关注不够；三是重正向指标，轻负向指标，带来行政管理的低效率。

造成上述问题的原因有主要有两个，一是对当地的经济和社会发展情况，特别是人民群众的诉求不了解，二是对中共中央提出的科学发展观理解的不到位。

三、改进我国地方政府绩效管理的理性思考政府绩效管理与科学发展的治国理念密切相关，提高地方政府绩效管理质量己成为地方政府贯彻落实科学发展观、深化行政体制改革的迫切要求。

根据我们参与政府绩效管理的实践经验与深入思考，改进地方政府绩效管理应从以下五个方面着力。

（一）加强政府绩效管理理论研究，努力探索中国地方政府绩效评价组织的创新模式，为地方政府绩效管理提供正确的理论支持和实践指导。

目前，国内外关于政府绩效管理的组织管理形式多种多样，其中不乏富有特色的组织管理模式：如英国的雷纳评审、加拿大的政府部门改革方案、欧美的政府进行自评计划以及我国地方政府绩效管理的“五种典型模式”等。

总结这些实践的经验教训，分析其绩效管理的组织模式并进行比较研究，提出中国地方政府绩效管理的创新理论与组织模式，将为中国地方政府绩效评价提供适宜的理论范式，预防和克服中国地方政府绩效评价实践的盲目性、随意性。

（二）成立专门的权威性绩效管理机构，有效开展适应我国国情的地方政府绩效管理工作。

绩效管理是政府和公共部门一项牵涉面很广的综合性创新性常规工作，必须成立专门的权威性组织机构负责其运作，以利于打破原组织、制度、文化的惯性存在，有效地进行行政管理创新。

根据我国各地的实践经验，一般来说，应由绩效管理的相关部门，如人事部、监察部、各级政府办公机构等，会同学术性机构和社会力量等组成专门机构，配备相应的组织资源，方能有效开展适应我国国情的地方政府绩效管理工作。

（三）建立和完善地方政府绩效管理的法规制度，依法进行地方政府绩效管理。

地方政府绩效管理是深化行政管理体制改革、提高政府执行力的重要工作，必须获得国家可靠的法律保障，依法实施。

为此，一是要制定专门的绩效管理法和相关制度，并围绕绩效评估整合现有制度。

依法行政是政府机关有效实现行政务绩效提升的前提条件和有力保障，制定专门的政府绩效管理法，以制度形式确立绩效管理的必要性、主体、责任、奖惩以及信息发布等相应的操作原则，从而确保绩效管理的严肃性、全面性和有效性。

二是须完善以绩效为导向的机关人事制度。

现有公务员管理制度的指导思想是从德、能、勤、绩、廉角度考察个人绩效表现，并未包含体现个人对组织绩效贡献的相关指标。

完善以绩效为导向的机关人事制度，必须兼顾个人绩效与组织绩效两个层面，以求公正、全面、客观地奖励先进、惩戒懈怠。

三是须建立正式的绩效评估信息发布制度。

目前在现有法律缺位的情况下，在促进绩效管理制度改革的同时，各级政府应当督促下级机关建立起正式的绩效评估信息发布制度，充分利用现有的网络技术，采取多种方式对外发布政府部门的绩效信息，接受公民检阅，这也是深入推进“服务型政府”建设的内在要求。

（四）加强对地方政府绩效评价管理机制的研究，优化政府绩效评价组织的管理流程，提高政府绩效评价的效率和质量。

政府绩效评价是一项系统性、复杂性的工作，评价环节多、内容广泛、信息量大，由此决定了政府绩效评价需要投入大量的人力、财力和物力。

如果花了大量的人、财、物，而未能达到评价的预期效果，将直接影响到评价的效率。

我国地方政府绩效管理中存在的许多问题皆与其绩效评价有关，因此，首先要研究建立我国政府绩效评价的管理机制，包括地方政府绩效评价的管理体制、地方政府绩效评价的相关立法、地方政府绩效评价的行业监管和行业规范、地方政府绩效评价的结果管理等方面的问题，对于我国地方政府绩效评价活动的健康、持续和有序开展具有极为重要的作用。

其次要从中国的行政管理实际情况出发，根据不同评价类型的组织模式，设计出管理流程、管理技术标准及组织操作规范等，这将有利于提高政府绩效评价的效率和质量。