中国地方政府绩效管理

在实践中，各种形式的政府绩效评价活动不断涌 现。1994 年 6 月， 烟台市针对广大市民反映强 烈的城市社会服务质量差的问题， 借鉴英国和香 港地区社会管理部门的做法，率先在市建委试行 “社会服务承诺制”。1995 年福建省在全省范 围内实行政府效能监察制。1997 年，福建省漳 州市为解决吃、拿、卡、要等“老大难”问题， 启动机关效能建设试点工程。 1998 年沈阳市率 先实施 “市民评议政府”活动。 1999 年珠海市 开展“万人评政府”活动，这一评价形式引起社 会的强烈反响，各地纷纷效仿跟进，随后有南京 万人评、扬州万人评、哈密万人评、江门万人评、 乌鲁木齐万人评等。


2.研究拓展阶段（2000-2003年） 这个阶段，政府绩效评价的学术关注度提高，众多的行政管理学 者投身其中，理论研究逐渐向系统化发展；同时，理论成果对实践的 指导增强，在理论研究者的参与或直接指导下，地方政府绩效评价实 践如火如荼开展。 在理论界，对政府绩效评价的研究主要集中在三个方面：第一， 介绍西方国家政府绩效评价的理念与经验。英国、美国、新西兰、澳 大利亚等国家开展政府绩效评价较早，积累了丰富的可供我国借鉴的 经验。 第二，分析中国实行政府绩效评价的可行性及障碍。 政府绩 效评价虽然是一个舶来品，但在中国目前的国情下，它在社会发展、 经济、政治和技术等方面都是可行的。 第三，梳理国内地方政府的 绩效评价实践。 中国行政管理学会联合课题组于 2001—2002 年对 全国开展政府绩效管理与评价的地方政府进行调查， 试图提出适用 于我国政府机关的绩效评估基本原则、指标设置标准等。 这是对全 国政府绩效评价实践的一次较为全面的考察。

3.公民导向的实践———杭州模式 2000年初,杭州市委、市政府通过调查研究,发现制约杭州发展主要有 两个因素。一是发展空间问题,二是机关作风问题。为了解决机关作 风问题, 2000年杭州市54个市级单位全面展开满意不满意单位评选, 评选的主要内容是各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效 率、勤政廉洁、工作业绩等六个方面。杭州市专门成立了满意不满意 评选活动领导小组办公室负责全面工作。活动的评价主体包括四大层 面,一是市党代会代表、市人大代表和市政协委员层面;二是企业层面; 三是市民层面;四是市直机关互评。据统计,共发出选票5969张,回收 5787张,回收率达到96. 96%。2005年,杭州对考核评价体系进行了 改革,成立了杭州市综合考评委员会,对各单位的工作情况通过目标考 核、领导考评和社会评价等三个方面进行综合考核评价。2006年8月, 杭州市委在整合市级机关目标管理、市直单位满意单位不满意单位评 选和机关效能建设等职能的基础上,组建成立了杭州市综合考评委员 会办公室,作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构,主要负责市直 单位综合绩效考评、效能建设等工作。


再次,建立起了严密的目标层次体系和目标网络。青岛市目标管理绩 效考核委员会通过目标的层层分解,把各项重要决策、工作目标和部 署转化为具体的、可量化的考核指标,通过政府各部门相互协调将责 任、权力和利益也进行层层分解,明确责任领导,责任部门和责任人,自 上而下地构筑起“一级抓一级,一级对一级负责”的责任体系。最后, 重视评估结果的利用。使绩效考核与干部考核紧密挂钩,实行单位主 要领导政绩评定与本单位考核结果直接挂钩的办法,将考核结果量化 到每一位市管领导干部。 青岛做法的本质就是将目标责任制和绩效评估有效的结合起来,以此 来达到提高政府效率的目标。青岛实行目标责任制管理确实取得了较 好的效果,但也存在一些问题。如目标管理的最大缺陷是目标管理需 要列举非常详细的目标集合,并以完成这些目标项的程度来衡量绩效, 但是目标集合以外的东西却通常被忽视。
一、政府绩效评估的萌芽期（19491993）


1.干部考核制度
建国初期，干部考核叫“鉴定”或“考察”。 这一时 期干部鉴定的目的主要是促进干部素质的提高和干部工作 的改进，但仍然存在着防止和清除“奸细”的问题；鉴定 内容重点在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联 系群众、学习态度等方面； 鉴定采取个人自我检讨、 群 众会议讨论、领导负责审查三种方式结合进行。1966 年 开始的文化大革命，使干部鉴定制度严重扭曲，考核工作 几乎陷于停滞。 1978 年十一届三中全会后干部考核工作 重新受到重视。1979 年 11 月，中央组织部《关于实行 干部考核制度的意见》指出：“干部考核的标准和内容， 要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备 的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核。”

干部考核制度和机关作风建设制度并不是相互独 立的，而是一个相互联系、相互促进的有机体。 两者之间的核心纽带是行政效率问题， 但是对行 政效率测定的研究直到 20 世纪 80 年代末才有 学者开始探讨。 其中， 夏书章、刘怡昌、周世 逑、黄达强等对行政效率的概念、行政效率的基 本要素、测量标准和方法都进行了专门阐述。 干 部考核制度、 作风建设制度以及与之相关联的行 政效率测定为现代意义上的政府绩效评价作了充 分准备。
中国政府绩效评估
我国政府绩效管理的发展脉络



一、政府绩效评估的萌芽期（1949-1993） 1.干部考核制度 2.作风建设制度 二、政府绩效管理的发展期（1994年至今） 1.初步探索阶段（1994-1999年） 2.研究拓展阶段（2000-2003年） 3.细化创新阶段（2004年至今）

2.综合性的效能建设———福建模式 福建省成立了以省长为组长的机关效能建设领导 小组,并在纪检监察机关设立办公室,具体负责绩 效评估的组织实施、协调指导和综合反馈;省直各 部门和各设区市都成立了工作小组,形成了绩效评 估工作的组织体系。福建省的绩效评估在开展绩 效评估的基础上,福建探索建立奖惩机制,把绩效 评估结果作为评价政府、部门及其领导人工作实 绩的重要依据,与干部使用、评先评优、物质奖励 挂钩。

福建模式的主要特点是:第一,绩效评估领导小组职责明确。 绩效评估领导小组召集了省级各部门的相关领导,各部门 能够及时收集和反馈绩效评估信息和绩效评估结果。第二, 确定较为系统的政府绩效评估指标体系,包括评估目标、 评估维度、评估指标设计以及评估主体确定等。从通用指 标到具体部门的指标,在指标设计上综合考虑了所有情况, 适合政府管理的具体操作。第三,在具体指标设计上,采取 定性考核与定量测评相结合的指标模式。第四,实现评估 主体多元化。第五,综合运用多种评估方法。福建省通过 上述三种办法采集数据和信息,然后进行综合评价,形成评 估结果,反馈给被评估单位并在一定范围内进行通报。第 六,采取了试点评估、逐步开展的办法。采用试点的做法 能较好地协调矛盾。福建省坚持试点评估,以几个效能建 设先进单位为第一轮试点,为绩效评估在全区的推广积累 了经验。

1993 年国务院颁布了《国家公务员暂行条 例》，标志着我国公务员制度正式建立， 并取代了传统的干部制度。2005 年 4 月 27 日，《中华人民共和国公务员法》通过， 并从 2006 年 1 月 1 日开始实施，标志着 我国公务员制度建设迈入了一个新的发展 阶段。


2.作风建设制度
机关作风是政府机关及其工作人员精神面貌、 领导 水平、办事效率、服务质量的外在表现。 中央政府对机 关作风建设的重视程度可以从政府工作报告对它的论述中 体现出来。 1955 年《政府工作报告》中指出，“一切国 家机关的工作人员，一切企业部门的工作干部，都应该进 一步地改进工作作风， 努力克服工作中的各种缺点和错 误”。1960 年《政府工作报告》中又强调，“各级领导 干部要切实改进领导作风，贯彻执行勤俭办社、勤俭办一 切事业的方针，反对贪污，反对浪费，反对官僚主义、命 令主义作风”。1978 年实行改革开放后， 政府工作面临 着外部环境的挑战。 中央政府强调“我们的思想、作风 和工作方法，都要有一个新的提高和改进”。 经过努力， 机关作风建设取得了一些成就，但还需要继续深入。
二、政府绩效管理的发展期（1994 年至今）


1.初步探索阶段（1994-1999年）
20 世纪 90 年代初期 ，我国学界已经开始使用 “绩效评估”或 “绩效评价”的概念，但对其内涵的理解仅限于员工绩效评价和科研 机构绩效评价。 研究的内容涉及绩效评价的目的与意义、指标设计、 评价模式、评价方法、评价程序等。1994 年，左然介绍了英国地方 政府绩效评估的实践情况，探讨了在中央政府实行政府绩效评估的紧 迫性、可行性问题，标志着以政府组织为对象的绩效评估进入了我国 学者的视野。 但是，文章仅仅是对英国政府绩效评价实践的一个简 单描述， 未深入介绍英国政府绩效评估的实施背景及特征、 绩效指 标设计、 评估内容框架等。 同时，随着市场经济体制的建立，通过 调查接受服务的公众对服务的满意程度， 来测评组织在一定时期内 的业绩，成为企业竞相采用的一种方式。 如何提高政府公共服务的 公众满意度成为学者需要思考的问题。 总体上，这一时期学术界对 于政府绩效评价的理论研究主要集中在对西方国家政府绩效评价理念 和方法体系的介绍方面，现代政府绩效评价思想开始进入中国。

2007 年党的十七大报告中写到，“要提高政府 效能， 完善政府绩效管理体系； 建立以公共服 务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评 估机制”，这标志着政府绩效评价也引起了党中 央的重视。 2008 年 2 月 27 日通过的《关于深 化行政管理体制改革的意见》 明确指出，“推行 政府绩效管理和行政问责制度， 建立科学合理的 政府绩效评估指标体系和评估机制”。 这一意见 的实施，为学者开展政府绩效管理与评价的理论 研究提供了政策依据， 也为绩效管理与评价在中 国的发展确定了一个基本方向。
二、地方服务型政府绩效评估实践 模式

1.目标责任制的典范———化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、 督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制”为核心目 标的绩效评估体系作为政府目标管理的典范而受到广泛关注

其基本特点是:首先,绩效评估目标设定和内容得到扩展。 青岛市按照科学发展观的要求,确定全市创建高绩效机关 的使命、价值观、愿景、战略,其中战略主题由经济绩效、 政治绩效、文化绩效、社会绩效和党的建设五方面构成, 突出了社会职能和公共服务,体现了我国建设格局的变化, 使新一代领导集体提出的新施政理念通过目标责任制得以 贯彻落实。其次,绩效目标制定过程的科学化和民主化。 青岛市在绩效目标制定过程中,引入了服务对象、专家、 人大代表等的审议程序,使绩效目标制定真正建立在科学、 民主的基础之上。