改革开放30年内蒙古牧区政策变迁研究
改革开放30年内蒙古牧区政策变迁研究
[ 中图分类号 ] F127 8
从 林牧为主, 多种经营 到 围封转移 , 内蒙古 牧区政策已经历了 30 年的变迁。显然 , 准确地描述 出 30 年的演变轨迹, 科学地总结其中的规律, 并按照 政策科学的要求 , 提出未来内蒙古牧区政策的走向是 十分必要和有意义的。 一、 内蒙古牧区政策的演变 内蒙古牧区政策的演变大致可以分为两个路径: 一是牧区产业政策的演变, 二是牧区产权制度的演 变。 (一 )牧区产业政策的演变 1 . 林牧为主, 多种经营 。十一届三中全会之 后不久, 针对在 文化大革命 时期提出的牧区也要 以粮为纲 、 牧区也要实现 粮食自给 、 滥垦草原的 实际 , 内蒙古党委及时提出了 以牧为主, 农牧林结 合, 因地制宜, 各有侧重, 多种经营, 全面发展 的方 针。到 1981年 , 党中央集中内蒙古人民的智慧, 在 28 号文件中, 将内蒙古的经济建设方针确定为 林牧为 主, 多种经营 八字方针。 2 . 念草木经, 兴畜牧业 。张曙光同志 ( 时任自 治区党委书记 ) 在 1986 年 9 月 8 日自治直属机关 处级以上党员干部会议上的讲话中指出: !念草木 经, 兴畜牧业 ∀ , 真正把 ! 林牧为主, 多种经营 ∀ 的方针 落到实处, 有利于减少以至解决农牧矛盾, 从而巩固 和加强民族团结。 # 1986 年 12 月 3 日 , 在内蒙古党 委全委扩大会议上, 讨论通过了 ∃关于 念草木经, 兴
浅析改革开放以来牧民的生产方式变迁过程及特征
浅析改革开放以来牧民的生产方式变迁过程及特征作者：乌云毕力格铁柱来源：《商情》2013年第19期【摘要】改革开放以来，随着国家一系列发展政策的实施，内蒙古地区牧民的生产生活方式发生了巨大变化。
如“牲畜作价，户有户养”、“草畜双承包责任制”、“双权一制”、生态保护政策的实施和影响使蒙古族地区的社会作出了相应的变迁。
蒙古族地区的社会变迁是全方位的变迁。
社会变迁首先体现在生产方式上。
改革开放以来牧民的生产方式变迁比较突出农业化比例增加、传统牧业生产缩小、外出务工人员增多等特点。
【关键词】改革开放，牧民生产方式，变迁，特征改革开放以来，随着国家一系列发展政策的实施，内蒙古地区牧民的生产生活方式发生了巨大变化。
对此，不少学者主要从农业文化的渗透、政策变迁、现代化和市场经济的影响等方面进行研究，提出诸多新观点。
本文主要力图国家发展政策影响为视角对牧民的生产方式变迁过程及特征进行了研究。
一、政策演变（1）“牲畜作价，户有户养”。
十一届三中全会后，内蒙古牧区在草原经营体制上进行了积极探索和实践，大破了“三级所有、队为基础”的基础模式。
1981年，落实了“牧区新苏鲁克合同手册”的，这是“牲畜作价，户有户养”工作的开始。
到1983年，牧区全面推行“牲畜作价，户有户养”的生产责任制，到1985年8月，全区95%的集体牲畜作价归户。
（2）“草畜双承包责任制”。
从1984年开始，内蒙古牧区全面推行“草畜双承包责任制”，把“人畜草”、“责权利”有机地统一协调起来，使经营畜牧业和经营草原紧密挂钩，把草牧场所有权划归嘎查（村集体）所有，这是牧区社会主义畜牧业经营管理体制的一项重大改革。
1984年，时任中共内蒙古自治区委员会第一书记周惠同志在《红旗》杂志第10期发表文章中指出：“联系畜牧业生产责任制和个体经营户而建立起来的草原管理责任制，实际上就是一种既包括畜牧，又包括草原的…双承包制‟畜牧和草原…双承包‟责任制的推行，使社会主义制度的优越性同家庭经营的积极性结合起来，使小规模分户经营与专业化、社会化生产有机地结合起来。
内蒙古改革开放30年来的历史巨变与经验启示
自1978年改革开放以来，全区各族人民在中国共产党的领导下，团结一心，奋发努力，立足基本区情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，不断开创我区现代化建设的新局面，取得了举世瞩目的辉煌成就。
特别是进入“十五”以来，全区各地积极抢抓机遇，完善思路，突出重点，加快发展，经济综合实力迅速增强、各族人民共享改革开放成果；初步建立起社会主义市场经济体制；对外开放多元化格局已经形成；政治稳定，民族团结，社会进步，有中国特色的社会主义事业生机勃勃。
一、内蒙古改革开放30年所取得的巨大成就(一)经济综合实力迅速增强，经济总量由全国的后列进入中列30年来，全区经济持续快速健康发展，总体呈现出又好又快的发展态势，在全国的地位明显提高。
1978年-2007年，地区生产总值由58.04亿元增加到6091.12亿元，增长25.4倍，年平均增长11.9％，增速在全国各省区市中居第6位，在西部各省区市中居第1位，快于同期全国平均水平2.1个百分点，从1995年起至今连续13年增速快于全国平均增速，其中2002年至2007年连续6年增速居全国第一。
内蒙古经济总量已从1978年全国的第25位跃居到2007年的第16位。
人均gdp达到3339美元，由1978年全国的第17位进入到第10位。
2007年，作为政府增强对国民经济和社会发展宏观调控手段之一的财政总收入达到1018.14亿元，比1978年增长146.6倍，年均增长18.8％，增速快于全国平均水平4.6个百分点，在全国的位次由第26位上升至第17位。
人均财政一般预算收入由38元增加到2052元，增长53倍，在全国31个省区市中由第26位上升至第8位。
城镇化进程不断加快。
经济的发展为加快城镇化进程提供了有利条件，城镇的建设和产业的发展为劳动力向城镇转移奠定了基础。
通过撤地建市、撤乡建镇的推动，城镇化水平明显提高，2007年末全区城镇人口1206.14万人，占全区总人口的比重为50.2％，比1978年提高28.4个百分点。
内蒙畜牧
一、内蒙古牧区政策变迁自改革开放以来，内蒙古自治区迎来了新的发展机遇。
对不同历史阶段的牧区政策变迁加以回顾和考察，科学地总结政策规律并且进行考量，是十分有必要和意义的。
“林牧为主，多种经营”八字方针作为我国最大的畜牧业生产基地，长期以来，内蒙古自治区由于过度放牧草场植被遭到严重破坏。
加上自然灾害频繁发生，以及片面强调“以粮为纲”、“牧区粮食自给”，草原畜牧业处于被农耕经济蚕食和包围之中。
十一届三中全会以后,自治区及时地提出了“以牧为主，农牧林结合，因地制宜，各有侧重，多种经营，全面发展”的方针，1981年党中央28号文件确定内蒙古自治区的经济建设方针为“林牧为主，多种经营”八字方针。
张曙光同志（时任自治区党委书记）在1986年9月8日自治区直属机关处级上党员干部会议上的讲话“‘念草木经，兴畜牧业’,真正把‘林牧为主，多种经营’的方针落到实处，有利于减少以至解决农牧矛盾，从而巩固和加强民族团结”。
[1]1986年12月3日，在内蒙古党委全委扩大会议上，讨论通过了《关于“念草木经，兴畜牧业”的实施方案（试行草案）》,退耕还林还草、增草方可增畜等措施逐步成为农牧业发展的方向。
[2]从“ 草畜双承包” 到“ 双权一制”在改革开放政策指引下，内蒙古畜牧业政策发生重大变革。
牧区打破了“三级所有、队为基础”的旧模式，在草原经营体制上进行了积极的探索和实践。
1984年自治区效仿农区的“家庭联产承包责任制”，率先实行了“草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的“草畜双承包责任制”，把草牧场所有权划归嘎查（村级单位）所有,把“人畜草”、“责权利”有机地统一协调起来，使经营畜牧业和经营草原紧密挂钩。
时任中共内蒙古自治区委员会第一书记的周慧同志在一九八四年第十期《红旗》杂志发表文章指出“联系畜牧业生产责任制和个体经营户而建立起来的草原管理责任制,实际上就是一种既包括牲畜又包括草原‘双承包制’”,“牲畜和草原‘双承包’责任制的推行,使社会主义制度的优越性同家庭经营的积极性结合起来,使小规模分户经营与专业化﹑社会化生产有机地结合起来”。
“三不两利”与“稳宽长”内蒙古牧区民主改革的成功典范
E - fna/7；****************红色记忆“三不两利”与“稳宽长”：内蒙古牧区民主改革的成功典范□钱占元中国共产党自成立以来，极为重视民族工 作，在长期的革命斗争实践中，创造性地提出民 族区域自治的基本政策。
在内蒙古地区，中国共 产党领导蒙古民族走上了正确的民族解放运动 道路，较早地建立了自治政府，同时结合牧区实 际情况，积极探索，找到了适应牧区特点、牧民现 状以及历史延续等特点的牧区发展之路，“三不 两利”政策的推行和“稳、宽、长”原则的制定，顺 利地完成了 20世纪40年代末的牧区民主改革和 50年代的社会主义改造，成功地进行了 60年代 初期的牧区经济调整，牧区工作取得了前所未有 的成绩，积累了宝贵经验，为其他地区民族工作 提供了成功范例。
极不平等的牧区社会现状自近代以来，在内蒙古牧区，形成了占人口 极少数的封建王公、贵族、牧主和上层喇嘛的统 治阶级和占人口大多数的牧民为被统治阶级的 格局。
统治阶级拥有封建特权，占有大量优良牧 场和牲畜，剥削劳动牧民，过着养尊处优的生 活〇活佛、大喇嘛还通过修佛建庙、庙会、念经、 卜卦等宗教活动，虔诚的牧民还从微薄的收人中 贡奉“佛爷”，养活寺庙众多的喇嘛:牧民含辛茹苦地常年劳动，劳动果实被封建 上层和牧主剥削殆尽。
他们衣不遮体、食不果 腹，住着透风矮小的蒙古包，缺车少鞍；或被雇用 当牧工，或接放“苏鲁克”（畜群），或放牧自有的 少量牲畜来维持生计。
特别是依附于王公贵族 的属民（即家奴），常年为主人无偿干活，没有人 身自由，可以随意转让。
牧主雇用牧工放牧100头牛或300只羊，一1959年，内蒙古党委第一书记乌兰夫（左）、书记 奎璧(右)在锡林郭勒盟牧民家调研生活与生产情况年的工资仅为6只羊；如管吃管穿，工资只有1头 4岁的牛，还要为牧主搭棚修圈、打井饮畜、加工 畜产品；家人还得无偿挤奶剪毛、烧茶做饭、做衣 擀毡、拾粪捡柴等活计。
王公、牧主、寺庙以放“苏鲁克”的形式剥削 贫苦牧民。
浅谈内蒙古牧区民主改革当中制定的“三不两利”政策的客观依据
浅谈内蒙古牧区民主改革当中制定的“三不两利”政策的客观依据作者：萨出拉来源：《资治文摘》2016年第06期【摘要】内蒙古自治政府建立后，牧区各族人民在中国共产党的领导下开展了一场声势浩荡的民主改革运动。
在牧区民主改革中探索并实施了“三不两利”政策，从而使民主改革运动后的牧区畜牧业得以迅速发展，劳动牧民的生活水平大大提高。
本文仅从制定“三不两利”政策的客观依据进行浅析。
【关键词】牧区；民主改革；三不两利内蒙古牧区的民主改革是我国第一次在少数民族牧区开展的社会改革运动。
在党中央的正确领导下，以乌兰夫同志为首的自治区党委和政府，从牧区的实际出发，参照农区土地改革的经验教训，在民主改革中，结合畜牧业经济特点和牧区的阶级关系、民族特点，正确地确定并实施了“不斗、不分、不划阶级”、“牧工、牧主两利”政策，创造性解决了改革过程中出现的一系列复杂的问题，为其他少数民族牧区的民主改革，提供了有益的经验。
笔者认为其制定的客观依据有以下几点。
一、牧区经济结构复杂内蒙古蒙古民族由于近百年间饱受帝国主义、国内反动统治阶级和民族内部封建特权的三重剥削和压迫，“使蒙古族游牧经济不能自然地顺畅发展，整个社会经济有以下几种不同形态。
1.农业经济。
2.游牧经济与一少部分地方原始性的游猎经济。
3.半农半牧经济与一少部分地方之半农半猎经济。
多种复杂的经济形态构成了封建性的内蒙古社会经济与不同形式的封建性和半封建性的剥削制度”。
在牧区民主改革运动之前，由于上述历史原因，多种不同的经济形态在其发展过程中又形成了各自不同的特点。
二、畜牧业经济性质复杂首先，牧区的牧主与农区的地主虽同是进行封建剥削，但二者却存在较大差异。
畜牧业经营方式带有雇佣劳动的性质。
在废除封建特权和封建剥削后，牧主的剥削基本上是属于资本主义性质的，它可以成为我国经济形式的一个组成部分。
所以在取消牧主的封建特权的基础上，应该保存牧主经济。
因为畜牧业经济是包括牧主经济在内的，况且牧主有丰富的从事畜牧业生产的经验和管理办法。
《市场主导下的内蒙古半农半牧区生计模式变迁研究》范文
《市场主导下的内蒙古半农半牧区生计模式变迁研究》篇一一、引言内蒙古作为我国重要的半农半牧区，其生计模式一直处于动态变化之中。
随着市场经济的深入发展，半农半牧区的生计模式也发生了显著的变化。
本文旨在研究市场主导下内蒙古半农半牧区生计模式的变迁，分析其背后的动因和影响，以期为该地区的可持续发展提供理论支持和实践指导。
二、研究背景与意义内蒙古半农半牧区以其独特的自然条件和丰富的资源，形成了以农业和畜牧业并重的生计模式。
然而，随着市场经济的深入发展，传统的生计模式面临着诸多挑战。
市场需求的变化、资源环境的压力、政策调整等因素，都使得半农半牧区的生计模式发生了深刻的变化。
因此，研究市场主导下的生计模式变迁，对于促进该地区的经济发展、社会进步和生态保护具有重要意义。
三、研究方法与数据来源本研究采用文献研究、实地调查和数据分析等方法，对内蒙古半农半牧区的生计模式变迁进行深入研究。
数据来源主要包括政府统计数据、调研数据和公开资料等。
通过综合分析这些数据，揭示市场主导下生计模式变迁的规律和特点。
四、市场主导下的生计模式变迁（一）传统生计模式的特点传统的半农半牧区生计模式以农业和畜牧业为主，农民主要依靠土地和畜禽为生。
在自给自足的小农经济体系下，生计模式相对稳定，但也存在着资源利用率低、生产效率不高等问题。
（二）市场主导下的生计模式变迁随着市场经济的深入发展，传统的生计模式逐渐发生了变化。
一方面，市场需求的变化推动了农业生产向高品质、高附加值的方向发展；另一方面，政策支持和资源整合促进了畜牧业的规模化、集约化发展。
此外，农民收入结构也发生了变化，非农收入比重逐渐增加。
（三）变迁的动因与影响市场主导下的生计模式变迁主要受到市场需求、政策支持、资源环境等因素的影响。
这些因素推动了农业生产向高品质、高附加值的方向发展，促进了畜牧业的规模化、集约化发展，提高了农民收入水平。
同时，也带来了一些影响，如土地利用方式的改变、农业产业结构的调整等。
改革开放铸辉煌 科学发展谱新篇——内蒙古改革开放30年的回顾与思考
出 了 改 革 开 放 的 重 大 决 策 。 内 蒙 古 自治 区 党 委 、 政 府 带 领 全 区 各 族 人 民 认 真 贯 彻 执 行 党 的 路 线 方 针 政 策 ， 始 了 改 革 开 放 的 探 索 与 实 践 。 回顾 内 蒙 古 ３ 开 ０ 年 改 革 开 放 历 程 ， 要 经 历 了 四个 发 展 阶 段 ： 一 阶 主 第 段 ， 党 的 十 一 届 三 中 全 会 前 后 到 十 二 大 。 这 一 时 从 期 改 革 的 重 点 在 农 村 牧 区 ， 要 特 点 是 通 过 实 行 联 主
开 放 信 念 ， 舞 各 族 人 民 的 干 劲 ， 内 蒙 古 的 改 革 开 鼓 把 放 大业推 向前 进具 有重要 的现实 意义 。
一
、
内 蒙 古 改 革 开 放 ３ 年 的 辉 煌 成 就 Ｏ
经 过 十 年 浩 劫 ， 蒙 古 自治 区 和 其 他 省 市 区 一 内 样 处 于 经 济 极 其 困 难 ， 民生 活 水 平 下 降 ， 主 法 制 人 民 退 步 ， 育 科 技 文 化 事 业 更 加 落 后 的 局 面 。 党 的 十 教 届 三 中全 会 实 现 了 党 和 国 家 工 作 重 点 的 转 移 ， 作
生 产能 力不 断提 高 ， 业结 构不 断优化 ， ２０ 年 ， 产 到 ０７ 畜 牧 业 产 值 占第 一 产 业 比 重 达 到 ４ ％ ， 中 农 区 畜 ６ 其
牧 业 占全 部 畜 牧 业 比重 达 到 ７ ％ ， 牧 业 产 业 化 经 ０ 农
产 承 包 和 草 畜 双 承 包 双 层 经 营 体 制 ， 放 了 农 村 牧 解 区 生 产 力 ， 动 了 农 牧 民 的 生 产 积 极 性 ， 决 了农 牧 调 解 民的温 饱 问题 ； 二 阶段 ， 党 的 十二 大 到 十 四大 。 第 从 这 十 年 的 主 要 特 点 是 全 面 改 革 ， 全 区 范 围 内 进 行 在 计 划 体 制 、 有 企 业 、 化 教 育 、 疗Байду номын сангаас卫 生 等 领 域 的 国 文 医
改革开放30年内蒙古牧区政策变迁研究
多 种 经 营 、 面 发 展 ” 区经 济 的 方 针 ， 定 了牧 区 经 全 牧 制 济发展 的十条政策措施 。
、
内蒙 古 牧 区政 策 的 演 变
内蒙 古 牧 区 政 策 的 演 变 大 致 可 以 分 为 两 个 路 径 ：
一
３ “ 草 增 畜 ，提 高 质 量 ，提 高 效 益 ” １ ９ ．增 。 ９ ６年 ， 内蒙 古 提 出 并 实 施 了 “ 草 增 畜 ， 高 质 量 ， 高 效 增 提 提
治 区党 委 书 记 ） １８ 年 ９月 ８ 日 自治 区 直 属 机 关 在 ９６
最 大 的 畜 牧 业 基 础 建 设 工 程 来 抓 ， 进 先 进 机 具 品 引 种 ， 展 草 业 。 改 变 了 “ 畜 发 展 已 经 到 顶 ” “ 草 发 牲 、水
丰 美 不 必 种 草 ” 陈 旧 观 念 ， 现 出一 批 种 草 千 亩 、 的 涌 养 畜 千 头 的牧 业 种 草 养 畜 大 户 ， 些 企 业 也 开 始 把 眼 光 一 盯 向高 效 优 质 草 业 。
畜牧业 ” 实 施方案 （ 行 草案 ） 退耕还林 还草 、 的 试 》， 增
草方 可 增 畜 等 措 施 逐 步 成 为 农 牧 业 发 展 的方 向 。 １８ ９ ７年 ， 务 院 召 开 牧 区 工 作 会 议 ， 门 研 究 牧 区 经 国 专
济 发 展 问题 ， 出 了 “ 持 以 畜 牧 业 为 主 、 业 先 行 、 提 坚 草
合 ， 地 制 宜 ， 有 侧 重 ， 种 经 营 ， 面 发 展 ”的 方 因 各 多 全
针 。到 １８ ９ １年 ， 中 央 集 中 内 蒙 古 人 民 的 智 慧 ， ２ 党 在 ８
号 文 件 中 ， 内 蒙 古 的 经 济 建 设 方 针 确 定 为 “ 牧 为 将 林 主， 种经营 ” 字方 针 。 多 八 ２ “ 草木经 ， 畜 牧业 ” 张曙光 同志 （ 任 自 ．念 兴 。 时
中国畜牧业改革发展的30年
一 中国畜牧业 30 年发展历程
1 调整改革阶段（1978～1984 年） 1979 年，党 的 十 一 届 四 中 全 会 通 过 了 《中 共中央关于加快农业发展若干问题的决定 》， 将 1970 年以来国务院确定的 “积极发展集体 养猪，继续鼓励社员养猪”的经济政策调整为 “继续鼓励社员家庭养猪养牛养羊， 积极发展 集体养猪养牛养羊”， 把鼓励社员家庭养畜放 在首位， 并鼓励农牧民养大家畜， 不限数量。 1980 年 ，国 务 院 批 转 了农 业 部 《关 于 加 速 发 展 畜 牧 业 的 报 告 》，农 牧 民 有 了 生 产 经 营 自 主 权 ， 大大激发了农民从事畜禽养殖的积极性。 生产 体制的改革，加快了畜牧业生产的发展。 1984 年， 全国肉类总产量达到 1 689.6 万 吨 ，是 1978 年 （856.3 万 吨 ）的 1.97 倍 ，年 递 增 长率为 16.2%；生猪出栏 2 2047.1 万头,比 1978 年（16 109.5 万头）增长了 36.9%，其它大牲畜的 存栏、出栏以及人均肉类占有量均有大幅上升。 2 快速发展阶段（1985～1996 年） 1985 年 1 月，中共中央、国务院发布《关于 进一步活跃农村经济的十项政策》， 决定取消 生猪派养派购，实行自由上市，自由交易，随行 就市，按质论价，并取消多数畜产品的统一定 价。 畜产品流通体制的改革，初步打破了畜产 品由国有商业独家经营的局面，城乡集贸市场 的兴起，活跃了城乡肉、禽、蛋市场。 1985 年 11 月，财政部和农业部提出有计划、有重点地加
快发展瘦肉型猪， 建设商品瘦肉型猪基地县。 此后，肉牛、奶山羊等其它畜禽品种的畜牧业 商品基地建设力度不断加大。 1988 年，农业部 开始实施“菜篮子工程”，促进了畜牧生产向商 品化、专业化、社会化的发展，对满足市场供应 起到了保障作用 。 随着 1992 年我 国 农 村 改革 全面向市场经济转轨，畜牧业生产全面快速发 展 ，到 20 世 纪 90 年 代 中 期 ，初 步 实 现 了 畜 产 品供求基本平衡的历史性跨越，奠定了畜牧业 作为农业支柱产业的行业地位。
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[ 收稿日期 ] 2008 08 10 [ 基金项目 ] 国家社会科学基金项目 社会主义新牧区建设与政府公共管理改革 ( 06X M Z029) 的阶段性成果之一 。 [ 作者简介 ] 盖志毅 ( 1964 ), 男 , 内蒙古农业大学经济 管理学院教 授 , 博士 生导师 , 博士 ; 李媛媛 ( 1972 ) , 女 , 内蒙 古工业 大学国际商学院讲师 , 在读博士 ; 史俊宏 ( 1979 ) , 男 , 内蒙古财经学院经济学院讲师 。
2008年 9 月 第 37 卷 第 5 期
内蒙古师范大学学报
( 哲学社会科学版 )
Jou r n al of Inn er M ongolia N or m alU n iversity ( Ph ilosophy & Social Science)
Sep . , 2008 V o. l 37 N o. 5
改革开放 30年内蒙古牧区政策变迁研究
盖志毅 , 李媛媛 , 史俊宏
1 2 3
( 1. 内蒙古农业大学 经济管理学院 , 内蒙古 呼和浩特 010018; 2 . 内蒙古工业大学 国际商学院 , 内蒙古 呼和浩特 010080; 3. 内蒙古财经学院 经济学院 , 内蒙古 呼和浩特 010051) 改革开放以来 , 内蒙古牧区政策的演变大致可以分为两个路径 : 一是牧区产业政策的演变 , 二是牧
[ 中图分类号 ] F127 8
从 林牧为主, 多种经营 到 围封转移 , 内蒙古 牧区政策已经历了 30 年的变迁。显然 , 准确地描述 出 30 年的演变轨迹, 科学地总结其中的规律, 并按照 政策科学的要求 , 提出未来内蒙古牧区政策的走向是 十分必要和有意义的。 一、 内蒙古牧区政策的演变 内蒙古牧区政策的演变大致可以分为两个路径: 一是牧区产业政策的演变, 二是牧区产权制度的演 变。 (一 )牧区产业政策的演变 1 . 林牧为主, 多种经营 。十一届三中全会之 后不久, 针对在 文化大革命 时期提出的牧区也要 以粮为纲 、 牧区也要实现 粮食自给 、 滥垦草原的 实际 , 内蒙古党委及时提出了 以牧为主, 农牧林结 合, 因地制宜, 各有侧重, 多种经营, 全面发展 的方 针。到 1981年 , 党中央集中内蒙古人民的智慧, 在 28 号文件中, 将内蒙古的经济建设方针确定为 林牧为 主, 多种经营 八字方针。 2 . 念草木经, 兴畜牧业 。张曙光同志 ( 时任自 治区党委书记 ) 在 1986 年 9 月 8 日自治区直属机关 处级以上党员干部会议上的讲话中指出: !念草木 经, 兴畜牧业 ∀ , 真正把 ! 林牧为主, 多种经营 ∀ 的方针 落到实处, 有利于减少以至解决农牧矛盾, 从而巩固 和加强民族团结。 # 1986 年 12 月 3 日 , 在内蒙古党 委全委扩大会议上, 讨论通过了 ∃关于 念草木经, 兴
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盖志毅 , 李媛媛 , 史俊宏 /改革开放 30 年内蒙古牧区政策变迁研究 牧民失去了基本的生产生活条件, 经济社会发展受到 严重制约, 农牧民收入大幅度下降, 贫困面不断扩大。 2001年 , 锡林郭勒盟农牧民人均可支配收入由 1999 年的 2 236元下降到 1 823 元, 农村牧区贫困人口由 八七 扶贫攻坚结束时的 5 2 万人增加到 24 2 万 人, 占农牧业总人口的 41 3 % 。在这一背景下 , 根据 ∃国务院关于进一步做好退牧还林 ( 草 ) 试点工作的 若干意见 % ( 国发 (2000)24 号 )等有关政策, 结合内蒙 古实际, 自治区政府采取了 退牧还林, 退牧还草 、 围封转移 、 禁牧休牧 等一系列政策措施。 围封 转移 的核心内容 是 围封禁 牧、 收缩转移、 集 约经 营 。通过收缩转移, 集中发展, 人退畜减, 缓解草 原压力, 靠大自然自我修复功能, 改善生态环境, 解 决牧民生产生活问题, 实现生产、 生活、 生态三赢。 (二 )牧区产权制度的演变 1 牲畜作价 , 户有户养 。十一届三中全会后, 内蒙古牧区打破了 三级所有、 队为基础 的旧模式, 在草 原经营体 制上进行 了积极探 索和实践。 1983 年, 牧区全面推行 牲畜作价 , 户有户养 的生产责任 制, 到 1985年 8 月, 全区 95 % 的集体牲畜作价归户。 2 . 草畜双承包 。从 1984 年开始, 内蒙古牧区 全面推行 畜草双承包 责任制, 把草牧场所有权划 归嘎查 ( 村级单位 )所有, 把 人畜草 、 责权利 有机 地统一协调起来, 使经营畜牧业和经营草原紧密挂 钩, 是牧区社会主义畜牧业经营管理体制的一项重大 改革。时任中共内蒙古自治区委员会第一书记的周 惠同志在 1984 年第 10期 ∃红旗 %杂志发表文章指出: 联系畜牧业生产责任制和个体经营户而建立起来的 草原管理责任制 , 实际上就是一种既包括牲畜又包括 草原的 !双承包制 ∀ , 牲畜和草原 !双承包 ∀ 责任制 的推行, 使社会主义制度的优越性同家庭经营的积极 性结合起来, 使小规模分户经营与专业化、 社会化生 产有机地结合起来。 ∗ 3 双权一制 。牧区在实行草畜双承包责任制 的基础上, 创造性地推行了以草场承包到户为重点的 草牧场 双权一制 。 双权一制 即草牧场 的所有 权、 使用权和承包责任制, 是牧区畜牧业经营体制的 又一项重大改革。到 1985 年, 落实草场所有权面积 达 5 038 47万公顷, 落实使用权面积 3 835 23 万公 顷。 1989& 1995年, 草牧场承包责任制进一步完善, 承包形式采取三种办法, 即承包到户、 承包到联户、 承 包到浩特 ( 自然村 ) ; 1996& 1998 年, 根据 ∃内蒙古自 治区进一步落实完善草原 双权一制 的规定 %, 牧区 落实了草牧场所有权、 使用权和承包责任制, 把草牧 场使用权彻底承包到户; 1998 & 2002年为全区草牧场 双权一制 落实工作完善阶段; 到 2005年, 内蒙古牧 区 双权一制 工作基本完成。 4 新型合作经济组织。一家一户的畜牧业经营 组织形式存在种种弊端, 比如不利于分工分业 , 资源 不能得到整合, 牧户与外界谈判地位低 , 畜产品价格 低且大起大落。为解决这些问题, 内蒙古党委和政府 提出在稳定草畜双承包责任制的基础上 , 推进新型合 作经济组织, 集中体现在内政字 [ 2005] 195 号 ∃内蒙 古自治区人民政府关于加快发展农牧民专业合作组 织的意见 %中 , 指出: 农牧民专业合作组织在家庭承 包经营的前提下 , 把农村牧区各种利益主体的资金、 技术、 人才、 劳力等生产要素优化配置起来, 把农村牧 区一家一户分散经营与大市场有机地对接起来 , 提高 农牧民组织化程度和经营规模, 增强农牧民抵御市场 风险的能力 , 把千家万户的农牧民有序地带进产业化 轨道, 为建立农牧民增收长效机制提供组织保证。政 府通过合作组织指导农牧业生产经营, 及时了解农牧 民发展市场经济的愿望和要求, 增强政府指导农村牧 区经济的针对性和时效性, 有利于政府对农村牧区经 济的宏观调控。 对于内蒙古牧区来说, 合作经济组织尤其有助于 资源的合理配置。目前 , 在牧区普遍存在富裕牧户牲 畜多、 生产机具多、 草场不够用、 劳动力少, 而一般户 和贫困户牲畜少、 生产机具少、 草场多、 劳动力相对富 裕的问题。在一个浩特范围内, 相邻的几家牧户自愿 联合, 合群放牧, 有计划轮换使用各家的冬季草库伦。 这种情况适合于草场面积小、 各家的牲畜头数也较少 的情况。合作经济组织在牧区还有利于解决两极分 化。根据我们在牧区的典型调查, 许多牧业大户将自 己的牧场围起来 , 将家畜在流转来的牧场放养, 在别 人家的牧场放养家畜则没有对草原的养护意识 ; 贫困 的牧民要增加收入, 须增加牲畜头数, 而又受到草原 狭小的限制。牧区合作组织创新可以为先富带后富, 为增加贫困户收入, 迈向共同富裕目标打下基础。通 过专业合作经济组织的有效服务, 促进了牧区经济整 体水平的提高, 也为贫困户提供了脱贫致富的良机。 二、 牧区政策演变的规律 牧区政策 30 年的实践是对牧区发展的艰难探 索, 概括起来, 可以发现以下可供政府在今后牧区施 政可借鉴的规律。 ( 一 )由重视家畜第二性生产向重视草第一性生 产转变 1 体现在从家畜承包转向草与畜的双承包。内 蒙古牧区在实行承包制之初, 畜群承包和草场承包是 不同步的。 1983 年, 牧区全面推行 牲畜作价 , 户有 户养 的生产责任制, 家畜作价归户, 1985 年基本结 束。在这期间, 草场处于无人管理的 公共草场 状 态, 牧户随意使用他人草场, 一味追求牧畜头数。相 应的制度安排也是以数量指标为中心, 牧业发展的主 要指标是牲头数的增加。各级政府及其官员为在任 期内实现数量最大化, 不顾草原载畜能力去发展牲畜 头数。而既要做到牲畜头数增加又要保持畜草平衡, 一是要扩大草原面积, 二是要增加草原建设投资。尽 管当时有畜草平衡的战略构想, 但实施过程却不顾草 原自然生产力, 片面追求牲畜头数, 衡量畜牧业丰歉 的标准以纯增率为主要指标。这样的指标及其体系,
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盖志毅 , 李媛媛 , 史俊宏 /改革开放 30 年内蒙古牧区政策变迁研究 客观上产生一种追求头数的激励机制 [ 1] 。其结果必 然是 , 牧畜头数激增, 草场严重退化沙化。在这种情 况下 , 有关方面吸取惨痛的教训 , 继而采取了草与畜 的双承包的形式, 到 2000 年双承包的历史任务宣告 完成。 2 从 草畜双承包 ﹑ 双权一制 到 双 增双 提 再到 围封转移 和主体功能区的划分 , 一条非常 明显的线条就是, 越来越重视第一性生产, 把生态效 益﹑经济效益和社会效益紧密结合起来 , 形成了 发 展草 与 重视畜 互相促进的新机制。 (二 )由注重经济目标向保护生态目标转变 30 年的牧区政策演变表明 , 内蒙古牧区政策的 重点是由经济目标为主 , 逐步转到 生态、 经济目标 并重 , 生态优先 。当然, 生态目标最终体现了长期 的、 具有外部性的经济功能。 十一届三中全会以来的牧区政策是对长期以来 政府垦殖偏好的修正, 也体现了对草原生态环境的重 视。重视牧区生态环境的思路逐步清晰, 典型的政策 就是退牧还草, 诸如休牧、 禁牧政策及 围封转移 等 均考虑了保护生态的思想, 试图以减少对草地系统的 物质、 能量索取, 来补偿草地生态系统的长期亏空。 实施围封转移战略, 是草原畜牧业发展到一定阶段的 必然产物, 有其自然环境剧烈变化、 经济发展与环境 容量的矛盾空前尖锐、 对草原畜牧业发展历史的深刻 反思、 传统观念与创新思维的激烈碰撞、 国家和自治 区有力的支持等多方面背景和时代条件。 三、 对未来牧区政策的展望 (一 )进一步增加牧区政策的稳定性 按照政策科学的要求, 一项行之有效的政策必须 具有一定的稳定性, 周期不能太短。政策的稳定性, 就是使政策在一定时期内连续不断地发生作用。政 策的持续稳定性会带来诸多积极的效果, 有助于决策 者的思想贯彻到底 , 从而取得明显的成效; 有助于保 持政治经济的稳定 , 可以有效降低政府的成本 , 避免 一些不必要的资源浪费。 30 年来, 内蒙古牧区的政策有某种程度的随意 性, 变化频繁。许多学者、 政府官员和牧区牧民经常 发出感慨, 如果内蒙古牧区能将 林牧为主, 多种经 营 和 念草木经, 兴畜牧业 坚持下去的话, 内蒙古 牧区草原的生态环境可能不至于退化如此严重。这 些政策未能贯彻下去, 反而, 在一段时期被终止, 执行 了粮食自给的政策, 30 年来草原被滥垦的事件常有 发生。尽管早在 1981年, 中共中央书记处讨论 ∃内蒙 古自治区工作纪要 %时就已明确指出, 内蒙古自治区 的经济建设方针, 应下决心以二、 三十年或半个世纪 的时间, 用愚公移山的精神, 因地制宜 , 走出一条以林 牧为主, 多种经营的路子 。 1986 年自治区党委也曾 提出 念草木经, 兴畜牧业 为全区经济建设主攻方 向 [ 2] 150, 177, 但这些正确的主张并没有得到认真贯彻落 实。时隔不久, 又提出把内蒙古自治区建设成为 国 家的商品粮基地 的口号 , 并把它升格为经济布局的 长期政策 , 直到 1997 年还在鼓励扩大耕地。于是, 开垦宜农荒地 480 万亩 被确定为国民经济和社会 发展的计划指标 [ 3] 154。三次草原开垦高潮就是在这个 年代发生的。 ( 二 )进一步增加牧区群众对政策的参与性 增加政策的参与性可以弥补政府决策的有限理 性。内蒙古牧区政策的制定和执行过程中, 虽然做过 一定的调查研究 , 但总的讲, 是一种自上而下的施政 模式, 没有充分考虑草原牧区的区域差别以及自然与 社会环境的复杂性与多样性, 也没有形成相关利益群 体和专家学者参与其中的民主化、 科学化决策和评估 机制, 个别地区走 固定 模式 、 生搬 硬套 的老路 子。目前 , 牧区人口转移的政策取得了一定的成效, 但最初政策目标的设计并未达到预期效果。究其原 因, 政策主要依靠政府直接参与制定, 以强制性制度 变迁为主 , 公众的参与性没有充分体现, 在其运行过 程中, 就不可避免地违背了自然规律甚至存在 搭便 车 和 寻租行为 。当政策制定者靠指挥具体行动 的方式从上面协调重要事务时, 他们的知识问题常常 会在 意外的、 未预见到的负效应 中反映出来。政策 干预的直接作用是促进预期目的, 但在一个复杂的开 放系统中 , 别的效应可能随之变成主导因素, 从而初 始的干预最终产生出违背初衷的不良效应。公共政 策永远具有无法预见的负效应。在负效应出现后, 矫正 负效应又会引发进一步的干预。 进一步增加牧区群众对政策的参与性, 应当尊重 广大牧区人民的意愿 , 政府只起到引导、 扶持和创造 良好的外部环境的作用。实行民主参与, 民主决策, 充分体现 以人为本 的管理思想, 形成由当地牧民作 为主体参与的草原生态保护长效机制, 使其真正成为 草原的主人 , 成为相关制度决策的参与者。经济发展 成果为广大农牧民共享 , 而非仅仅让牧民被动地接受 相关政策。只有广大牧区群众积极参与的政策 , 才能 真正落实。 ( 三 )进一步增加牧区政策的民族文化个性 内蒙古牧区的民族文化主要指蒙古族文化。吸 取内蒙古牧区政策制定和执行 30 年的经验, 我们认 为, 牧区施政者必须进一步增加对民族文化的了解, 这不仅仅指汉族领导同志, 蒙古族领导同志对此也未 必都有深入的了解。 政府官员只有了解了民族文化的重要性, 在政府 决策上才能考虑对这种文化的保护。比如在牧区, 生 态移民不仅是环境保护和治理的必然要求, 而且关系 到生物的多样性与文化的多样性问题, 因为生态环境 恶化必然会导致文化的消失, 尤其是传统文化中的生 态智慧会消失。生态移民既是经济行为 , 又包含文化 意义。政府在实施生态移民政策中, 应从生态环境、 生产生活、 基础设施建设、 公共服务设施建设及移民 通婚等方面进行规划。 另外, 民族文化是内蒙古牧区的一种被制度经济 学家称为内在制度的制要]