城镇化进程中的农民工问题

城镇化进程中的农民工问题农民工，这个具有中国特色的称呼，不仅活跃在城市生活的各个舞台上，也已成为专家学者以及决策者关注的焦点。

中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求加强城镇化管理，其中明确提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。

大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。

注重在制度上解决好农民工权益保护问题。

农民工已成为城市人口的重要组成部分，是近几年来城市人口结构变化最鲜明的特征，是推进工业化的重要力量，是城市建设与繁荣的生力军，也是促进城市改革的重要因素。

由于各种体制、机制方面的限制，当前城市农民工面临着政治、经济、社会、文化等方面的边缘化问题，出现了“流而不迁”、“流而难迁”的现象。

农民工问题的解决不仅关系到新生代农民工自身的发展，关系到城乡统筹协调发展，而且关系到社会的长期和谐稳定，也关系到城镇化进程的健康发展和“三农”问题的妥善解决。

当前，在城乡规划行业和日常工作中，对于农民工问题存在着认识不清、估计不足、情况不明、措施不力的现象，滞后于形势发展的需要。

为此，有必要从战略的高度加以强调。

专家学者就农民问题提出五条建议2011年1月15日，由中国城市规划学会和杭州市规划局共同主办的“城镇化进程中的农民工问题专题研讨会”在浙江省杭州市召开。

与会代表一致认为，在我国工业化、城镇化快速推进和经济社会转型过程中，农民工问题在迎来新的破解机遇的同时，也面临着严峻的挑战。

城乡规划与相关业界应从发展战略的高度对这一问题予以高度重视，并在具体工作中采取必要的应对措施。

与会代表建议：1 采取积极稳妥的城镇化政策，大力培育发展中小城镇农民工是我国城镇化进程中人口转移的重要形式，是快速城镇化的阶段性结果，不应围绕“农民工”现象简单的调整城市规划，应采取积极稳妥的城镇化政策来统筹城乡发展，从城乡一体化的高度，从城乡人口分布、不同城市类型的人口分布、城市内部的人口分布等三个层面来统筹考虑人口布局。

相对大城市来说，中小城镇更贴近广大农村区域，拥有相对较低的入城门槛，更适合农民工入城定居，形成梯度人口转移模式。

应从城镇化战略上转向重点发展中小城镇，降低整个区域城镇化的门槛，引导劳动密集型产业由大城市向中小城镇转移，通过城乡统筹规划、新农村建设资金和示范项目带动，支持中小城镇功能培育和基础设施建设，将更多的农民工吸引到中小城镇就业和生活。

2 逐步探索城乡一体化的土地政策，厘清农民工和土地的关系当前的中国，农村居民与城镇居民户籍身份的根本区别主要体现在与土地关系的不同上。

农村居民拥有集体土地承包权、经营权和农村住房宅基地使用权，而城镇居民没有承包田和宅基地，居住的住房也是在国有土地上。

在一定程度上，土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能，弥补了农村居民与城镇居民在保障待遇方面的差距。

因此，土地问题是解决农民工问题的最终“瓶颈”性矛盾，其牵涉农民本身、迁出地、迁入城市、迁入城市居民等四方面的利益。

可引入国家土地基金的概念来研究土地政策，照顾各方利益。

理顺农民工与土地的关系，打破农民工对土地的依附，从制度设计上，允许农民工以其拥有的土地等农村资源，换取城镇居民同等的市民化待遇。

要从理论上研究城郊农村土地增值的归属问题，总结各类农地流转、农村建设用地盘整及其他农地新政的具体做法，在城乡规划中对此有所考虑。

要研究解决农民工在原居住地占用宅基地、在迁入城镇拥有或使用城市住宅用地的双重或多重用地问题。

3 积极探索农民工住房模式，寻找多元化的解决途径城乡互不衔接的住房制度，造成农民工不能带着原有资产（主要指宅基地）进城，出现所谓的“裸进”现象，加剧了农民工在住房问题上的弱势倾向。

应加强城市规划与住房规划的统筹协调，提出深化城市总体规划编制调整的住房专题研究要求；将住房建设规划和住房保障规划合二为一；对旧城改造的相关规划提出农民工居住空间安排的深化意见。

建议将农民工住房纳入城市公共租赁住房建设规划体系，制定企业整体租赁二手房、农民工购买经济适用房、农民工公积金缴存和使用的政策意见。

由城市政府制定房屋租赁与人口管理相结合的实施办法，制定促进农民工居住区环境改善的政策意见。

例如探索由农村集体经济组织，通过对农村非农建设用地的整治，建设外来流动人口集宿区的模式，来解决外来人口住房问题。

探索将经济适用房制度整体转移，形成面向农民工的专属住房制度，寻求以制度转换来农民工住房问题的全面解决。

全力改善农民工居住环境，出台指导旧城更新、旧村改造的工作意见，引导整治型、渐进式改造。

4 逐步分离户籍与其附属待遇关系，尽快建立基本保障制度农民工问题除了应关注其住房问题外，更应关注其他社会保障方面的内容。

为全面实现非农就业劳动者权利平等化，近期应将就业、教育及培训、医疗、养老等四项制度（以下简称四项制度）作为农民工进城的基本保障制度。

在建立未来城乡统一户籍管理制度中，逐步降低户籍与保障体制的关联度，既不应继续保留城镇人口因户籍而享有的特殊利益，也不能要求使进入城市的农民工享受全部旧城市福利体制的待遇。

不是追求每个城市完全一样无所不包的全面福利，而是要以“四项制度”为基础，全面落实非农就业劳动者权利平等化，保持底线公平。

建议在基本制度设置上，待“四位一体(就业、教育和培训、医疗、养老)”的非农就业劳动者基本保障制度基本完善之后，再逐步将住房保障制度纳入其中。

5 深化公共服务设施配套标准研究，加强针对性的规划指导大量农民工进城对现有城市一直沿用的配套设施标准提出严峻挑战，农民工群体在年龄结构、受教育程度、生活需求、兴趣爱好、消费习惯等方面有异于城市其他人群。

因此，规划应统筹协调，努力实现城乡基本公共服务设施均等化，深化研究农民工集聚区内设置的公共服务设施配套种类和标准，加强规划指导的针对性。

对现有城市公共服务设施的配套和改造，不仅要考虑户籍人口的需求，也要充分考虑农民工的需求。

参加本次研讨会的专家有（按姓氏笔画为序）：朱东风（江苏省城市发展研究所所长）、阳作军（杭州市规划局局长）、李兵弟（住房和城乡建设部村镇建设司原司长）、陈跃（杭州市发展研究中心副主任）、郑心舟（杭州市规划局副局长）、郑梓桢（广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长）、党国英（中国社科院农村发展研究所宏观室主任）、彭震伟（同济大学建筑规划学院党委书记）、谢扬（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长），会议由中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠主持。

专题解决农民工问题的杭州实践近年来，杭州高度关注城市农民工问题，把这一问题列入到“三农”问题范畴之中，始终把解决农业、农村、农民、农民工和城中村等“四农一村”问题作为重中之重来抓。

鉴于农民工问题的复杂性，从实际出发，杭州市确立了“两手抓”的战略思路，即将农民工问题解决的途径分成“离乡不离土”和“离乡又离土”两类，分别按照两大不同目标、两种不同政策、两类不同办法同时推进。

“离乡不离土”农民工解决途径是在保留农民工原籍所在地的承包土地和宅基地、保持农民工农村户籍身份不变的特征下，实现农民工在流入地“安居乐业”。

“安居乐业”的目标是流入地城市切实解决“八个有”问题，即实现农民工“有收入、有住房、有书读、有医疗、有社保、有安全、有救助、有组织”。

“离乡又离土”农民工解决途径是在农民工自愿放弃原户籍所在地的土地承包经营权和农村宅基地使用权，并将相关土地指标带到流入地城市的前提下，以土地指标换城镇户籍、换住房、换社保，享受与流入地城市城镇居民的“同城同待遇”，从而实现农民工的真正市民化。

解决农民工问题，坚持“两手抓”分层分类分步推进，在各个阶段有所侧重。

在近中期阶段（2020年之前）：解决农民工问题以“离乡不离土”为主，“离乡又离土”为辅，即以实现农民工“安居乐业”为主，以“同城同待遇”为辅。

在远期阶段（2020年之后）：解决农民工问题以“离乡又离土”为主，“离乡不离土”为辅，即以实现农民工“同城同待遇”为重点。

目前，杭州市以解决农民工“安居乐业”为重点，于2005年制定出台了《中共杭州市委、杭州市人民政府关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》，加强农民工工作统筹协调机制建设，提出农民工有收入、有住房、有书读、有医疗、有社保、有组织的“六个有”目标要求，在解决农民工融入城市生活方面进行了一系列实践和探索。

2007年初杭州还捧回了中国十大最受农民工欢迎城市的奖杯。

2008年杭州市在“六个有”基础上增加“有安全”、“有救助”的要求。

明确在当前和今后一个时期要进一步落实农民工“八个有”的目标，真在让广大农民工在杭安居乐业，共建共享“生活品质之城”。

另外，杭州市在解决被征地农民（失土农民）“同城同待遇”方面，进行了“以实物形态的土地换户籍、换保障、换住房”的办法推进本地农民市民化的有益探索和实践，走出了城镇化与农民市民化同步协调推进的新路，为农民工市民化提供了思路借鉴。

其主要做法是：一是实施撤村建居，推进失土农民身份转换。

对大部分土地已被征用的村，实施撤村建居，原有农村行政村转为城市社区、原有农村户籍居民转为城镇非农户籍居民后，享有与老城镇居民同等待遇，并承担相应义务。

二是推行农转居公寓建设，解决失土农民住房问题。

原农村居民所拥有的宅基地被收回，在对其所拥有的原农村住房评估补偿后，全面推行了农转居公寓集中安置。

农转居公寓地点由农民优先选择，安置标准是人均50平方米（独生子女户再增加50平方米）。

失土农民按照安置标准每户可优惠购买到农转居公寓2—3套，保证其自住一套、出租一套以上。

同时，率先在全国推出10％留用地政策，对撤村建居的村按照其农用地（不含林地）的10％核定留用地指标，用于发展除经营性房地产以外的二、三产业，保障失土农民就业和生活。

对使用撤村建居留用地指标的项目，土地出让金的绝大部分返还村集体经济组织，促进村级集体经济发展。

三是建立失土农民社会保障制度，解决其社会保障。

失土农民在失业保险、基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障、就业援助等社会保障与城镇居民相衔接。