新型农村金融机构改革可行吗_基于监督效率视角的分析

③ 根据银监会规定，设立村镇银行必须由银行业金融机构作为主要发起人 ，且控股比例不低于 20 % ；单一自然人 持 股 比 例、 单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过 10% 。任 何 单 位 或 个 人 持 有 村 镇 银 行 、农 村 合 作 金 融 机 构 股 份 总 额 5% 以上的，需要事先经监管部门批准。
② 张杰（2003） 将内生金融理解为在客观供求刺激下民间自发组织形成的为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资 金运动。最初的农村信用社、私人借贷、钱背和私人钱庄、合会等，都应划入内生金融。外生金融，是 指 由 政 府 自 上 而 下 设 立 、安 排 并 由 正 规 金 融 机 构 主 导 的 一 种 资 金 运 动 。 如 农 业 银 行 、农 业 发 展 银 行 和 现 在 的 农 村 信 用 社 。 本 文 的 划 分 标 准 与 之 基 本 相 同 。
⑥ 具体内容参见 2009. 2 银监会和农业部联合印发的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》。 ⑦ 与其他领域的增量改革以推动体制外力量的成长不同 ，本轮改革更多地表现为体制内力量的扩张。
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洪 正：新型农村金融机构改革可行吗？
内生金融自发演进为辅的改革模式？ 而现有商业银行，特别是 上 世 纪 末 大 范 围 撤 出 农 村 金 融 市 场 的国有银行，为什么会争相到农村设立新型金融机构？ 理解上 述 问 题 将 有 助 于 我 们 正 确 评 估 当 前 的 改 革 思 路 及 其 政 策 实 施 效 果 ，有 利 于 及 时 纠 正 改 革 中 出 现 的 偏 差 ，并 为 进 一 步 改 革 指 明 方 向 。
* 洪正，西南财经大学中国金融研究中心，邮政编码：610074 ，电子信箱：xchill@ 163 . com。本文得到了国 家 社 会 科 学 基 金 青 年项目“金融高管薪酬设计与金融风险防范”（10 CJY072） 、2006 年教育部哲 学 社 会 科 学 研 究 重 大 课 题 攻 关 项 目“中 国 金 融 国 际 化 中的风险防范与金融安全研究”（06 JZD0016 ） 和西南财经大学“211 工 程 ”项 目 资 助。 感 谢 两 位 匿 名 审 稿 人 的 宝 贵 意 见 ，当 然 文 责 自负。
关键词：新型农村金融机构 监督效率 融资条件 改革逻辑
一、引 言
农户（或农村中小企业）融资难一直是我国农村金融体系改革面临的核心问题。农村金融体 系不发达，导致了农村资金外流、农村金融供给不足，由此造成 了 农 村 和 农 民 生 产 经 营 所 需 资 本 投 入严重不足，制约了我国“三 农”的 发 展 （ 成 思 危 等，2005 ） 。 因 此，自 2006 年 以 来 我 国 启 动 了 新 一 轮农村金融体制改革，其显著特点是放宽农村金融市场的资 本 准 入，允 许 境 内 外 银 行 资 本、产 业 资 本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类新型金融 机 构，主 要 包 括 村 镇 银 行、贷 款 公 司、资 金 互助社以及小额贷款公司等，① 开展对农村的金融服务，经试点后现已在全国 范围内 推 广。 根 据 银 监会 2008 年年报统计，截至 2008 年底，全国共有 107 家新型农村金融机构开业，其中 村 镇 银 行 91 家，贷款公司 6 家，农村资金互助社 10 家，分 别 占 比 85. 04% 、5. 61% 、9. 35% ；共 吸 纳 股 金 41. 2 亿 元，吸收存款 64. 6 亿元，贷款余额 34. 2 亿 元，其 中，农 户 贷 款 13. 98 亿 元，小 企 业 贷 款 18. 8 亿 元。 银监发 2009 年 72 号文件进一步明确了在未来三年内（2009—2011） 我国新型农村金融机构建设的 主要架构，根据规划，到 2011 年末计划设 置 新 型 农 村 金 融 机 构 1416 家，其 中 村 镇 银 行 1131 家，贷
④ 如农业银行在湖北和内蒙古、建设银行在湖南、民生银行在 四 川 分 别 设 立 村 镇 银 行。 汇 丰 银 行、花 旗 银 行 和 渣 打 银 行 等 外资金融机构也投资设立了 7 家新型农村金融机构。
⑤ 这 一现象在上海、重庆等地表现得尤为明显。以重庆市为例，截至 2009 年 7 月底，在已经批准设立的 66 家小额贷款公司 中，有 53 家处在一小 时 经 济 圈 所 包 含 的 区 县 ，而 较 为 偏 远 的 几 个 区 县 仍 然 没 有 小 额 贷 款 公 司 申 请 设 立 。 资 料 来 源： http： / / www. zgjrw. com / News /20091022。
① 各类新型农 村 金 融 机 构 的 性 质 、准 入、业 务 范 围 及 监 管 规 定 详 见 银 监 会 网 站 ：http： / / www. cbrc. gov. cn。 值 得 一 提 的 是 贷 款公司和小额贷款公司之间的区别和联系。贷款公司由商业银行和农村合作银行全额出资发起 组 建 ，归 银 监 会 监 管；而 小 额 贷 款 公司则由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，归各省政 府 负 责 监 管。 其 共 同 点 都 是 为 农 民、农 业 和 农 村 经 济 发 展 提 供 款 。
农村金融体系改革最重要的目标在于解决农村融资难 问 题，因 此 能 否 改 善 农 户 或 农 村 中 小 企 业的融资条件，促进农村融资活动就成为农村金融体系改革分析的出发点和成效评价的基本标准 。 农村融资难主要源于农户与农村金融机构之间因信息不对称所引起的逆向选择和道德风险问题 （ Hoff and Stiglitz，1990） 。就改善借款人融资条件而言，由 Holmstrom ＆ Tirole（1997） 创建，经 Tirole （2006） 发展起来的融资能力理论为我们提供了有用的分析框架 ，其特点是将融资条件的分析建立 在对借款人最低抵押品（ 或自有资金） 要求的比较上。该理论认为，任何融资活动都面临着借款人 的道德风险和有限责任约束，为了激励其努力，借款人需要获 得 有 限 责 任 租，而 这 将 会 增 加 抵 押 品 要求。解决融资问题的核心在于引进恰当的机制来放松借款人激励约束条件 ，减少有限责任租，提 高投资者（ 贷款人） 的可保证收 入，降 低 抵 押 品 要 求，使 融 资 成 为 可 能。尽 管 抵 押 品 是 克 服 道 德 风 险的基本手段，但农村地区普遍缺乏抵押品是导致农户融资难的基本原因 ，因此发展抵押品替代机 制是农村融资制度成功的关键。在 各 种 替 代 性 机 制 中，①与 新 型 农 村 金 融 机 构 最 密 切 相 关 且 最 重 要的是监督机制。当借款人抵押品价值较低不足以直接融资 时，引 进 代 理 监 督 者 可 以 提 高 投 资 者 可保证收入，有利于促进融资。因此，一 个 经 济 上 可 行 的 金 融 （ 中 介 ） 机 构 能 够 采 用 适 当 的 监 督 方 式 ，通 过 有 效 发 挥 监 督 职 能 来 克 服 借 款 人 道 德 风 险 问 题 ，降 低 抵 押 品 要 求 ，提 高 融 资 可 得 性 。
洪 正：新型农村金融机构改革可行吗？
新型农村金融机构改革可行吗？
———基于监督效率视角的分析
洪正
内容提要：本文基于监督机制建立了借款人融资条件决定的道德风险模型 ，比较分析 了各类新型农村金融机构的监督效率及其对农村融资状况的影响。结果表明：现有商业 银 行 缺 乏 明 显 的 监 督 比 较 优 势 ，由 其 组 建 的 村 镇 银 行 和 贷 款 公 司 将 难 以 长 期 持 续 经 营 ；小 额贷款公司因需要全部自有资本运营，对民营 资 本 监 督 效 率 提 出 了 过 高 要 求 而 难 以 在 农 村地区普遍设立；资金互助社从农户生产经营中内生出来能有效实施相互监督和合同互 联，与专业合作社或龙头公司联合发展时可 显 著 改 善 农 村 融 资 状 况。 当 前 以 商 业 银 行 为 主导的农村金融增量改革，体现了政府隐性存 款 担 保 下 国 家 对 于 民 营 资 本 金 融 风 险 的 过 度防范，以及商业银行为了经营特许权价值 作 出 短 期 选 择 的 双 重 契 合。进 一 步 的 改 革 需 要逐步从国家外生主导模式向民间内生成长 模 式 转 变，充 分 发 挥 民 营 资 本 和 各 类 新 型 农 村经济组织的作用。
① 以重庆市为例，自 2008 年 8 月初该市颁布有关小额贷款公司设立的文件后，相 关 企 业 便 表 现 出 浓 厚 兴 趣 ，其 中 以 民 营 企 业最为踊跃。 截 至 2009 年 7 月 底，在 已 批 准 设 立 的 66 家 小 额 贷 款 公 司 中，提 出 申 请 的 90% 为 民 营 企 业。 资 料 来 源： http： / / www. zgjrw. com / News /20091022。
新型农村金融机构的改革及其呈现出来的特点给我们提出了两个基本问题：一是从改善农村 融资状况来看，新型农村金融机构是否具有经济可行性？ 其 未 来 的 发 展 前 景 如 何？ 目 前 的 监 管 政 策是否恰当？ 二是新型金融机构 改 革 及 其 特 点 背 后 的 经 济 逻 辑 是 什 么？⑦ 具 体 来 说，政 府 为 什 么 会选择以现有金融机构为主导来推动新型农村金融机构改革 ，即以国家主导的外生金融为主，民间
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2011 年第 2 期
款公司 114 家，农村资金互助社 171 家，分 别 占 比 79. 87% 、8. 05% 、12. 08% 。 从 相 关 资 料 来 看，各 地 对 小 额 贷 款 公 司 申 请 设 立 也 非 常 踊 跃 。①
本轮新型农村金融机构改革是在监管部门主导下展开 的，总 体 上 体 现 了 放 宽 农 村 金 融 资 本 准 入的同时又进行了审慎限制的思路。从监管政策和目前试验 的 情 况 来 看，这 次 改 革 呈 现 出 以 下 几 个重要特点：一是外生金融与内生金融相结合。相对于农 村 或 农 民 而 言，村 镇 银 行、贷 款 公 司 由 现 有 商 业 银 行 发 起 组 建 属 于 外 生 金 融 ，而 小 额 贷 款 公 司 来 源 于 农 村 民 间 资 本 ，资 金 互 助 社 是 农 民 基 于 生产目的在资金上的合作，属于内 生 金 融。② 二 是 新 型 农 村 金 融 机 构 的 组 建 以 现 有 正 规 金 融 机 构 为 主 导 ，且 由 中 央 与 地 方 实 施 分 类 监 管 。 无 论 是 从 计 划 目 标 还 是 从 实 际 设 立 的 情 况 来 看 ，村 镇 银 行 无疑占最大比例（80% 左右） ，其次是资金互助社，最少的是贷款公司，而村镇银行和贷款公司必须 由现有金融机构作为主要发起人设立。③ 由于这三 类 金 融 机 构 都 与 存 款 （ 机 构 ） 相 关，由 银 监 会 负 责监管；小额贷款公司因与存款 （ 机 构） 没 有 直 接 联 系，归 省 级 政 府 部 门 监 管。 三 是 发 起 设 立 村 镇 银行和贷款公司的现有金融机构类型非常多元化，几乎包括 国 有 银 行、全 国 性 股 份 制 银 行、地 方 性 商业银行以及农村合 作 银 行 或 农 商 行 等 在 内 的 国 内 所 有 类 型 的 商 业 银 行 ，甚 至 还 引 进 了 外 资 银 行。④ 部分金融机构还同时组建了村镇银行和贷款公司，从我们调查的情况 来 看，多 数 金融 机构 更 愿意设立村镇银行而非贷款公司。四是小额贷款公司的发展 呈 现 出 城 市 化 倾 向，对 其 监 管 也 更 为 审慎。从相关资料来看，各地对 小 额 贷 款 公 司 申 请 设 立 踊 跃，这 与 贷 款 公 司 设 立 情 况 形 成 鲜 明 对 比 。 发 起 设 立 的 主 体 以 民 营 企 业 为 主 ，设 立 的 地 区 向 大 城 市 尤 其 是 中 心 城 区 集 中 ，而 偏 远 落 后 地 区 则相对较少。⑤ 由于是民营企业主导 的 金 融 机 构 对 其 监 管 也 显 得 特 别 审 慎，如 小 额 贷 款 公 司 只 能 向不超过两个银行业金融机构融 入 资 金，融 入 资 金 比 例 不 超 过 自 有 资 本 的 50% ；在 小 额 贷 款 公 司 改制设立村镇银行时，要求由现有银行业金融机构作为主发 起 人。五 是 鼓 励 在 农 户 自 愿 合 作 基 础 上 发 展 农 村 资 金 互 助 社 ，优 先 选 择 在 农 民 专 业 合 作 社 基 础 上 进 行 组 建 ，将 资 金 互 助 社 与 农 村 新 型 经 济组织联系起来。⑥ 资金互助社属于 真 正 意 义 上 的 合 作 金 融，从 而 显 著 区 别 于 政 府 主 导 下 农 村 信 用社的虚拟合作模式（ 谢平，2001） 。