新农村建设视野下基层服务型政府之建构

变 迁 ， 基 层 服 务 型 政 府 的 构 建 正 是 适 应 国 家 的 乡 村 发 展 而 战 略 的 最 新 形 态 也 即 新 农 村 建 设 的需 要 应 运 而 生 的 。 从 建 国后 到 改 革 前 这 一 段 时 期 来 看 ， 国 所 奉 行 的 是 我
并 不成 功 ，它虽 然在 一定 程度 上促 进 了重 工业 的发 展和 乡村经 济 的现代 转 型 。但 是全 然依 靠 政府 权威 配置 资源
是， 当时 中国实行 的赶 超 战略 ， 目的不仅 在于 优先 发展 其 重工 业 ． 也力 求 实现 工业 与农 业 “ 条腿 走路 ” 促进 乡村 两 ， 经济与 社会 的“ 跨越 ” 式发展 ， 这也 是人 民公社体 制建立 的 意 图所在 ， 即构 建起 一 个全 能型 的基 层政 府 ， 助覆 盖 也 借 乡村经 济社会各 领域 的公社 三级政权 组织 网络 ， 统一 掌控
才最 终 失败 ， 未能 实现 其 建设 理想 乡村 社会 的预 期 目的 。
基 于社会 发展 的需 要 ，改革 后 的 中国逐 步放弃 了计 划 型
部 门落后 的条 件下 。 国家 筹取工 业化所 亟需 的积累 资金 的
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赶超 战 略 ．转 而采 取 了以 市场 经济 为制度 基 础 的 比较 优
一章编 号 ］Ｏ ７ ８ ８ （０ ９０ — ０ ６ ０ １０ — ４ ７ ２ ０ ）８ ０ ８ — ５
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国家 发展 战略 与基层 政权 的角 色转型
唯一可靠 来源又 只能是 农业剩余 ， 当时 的基层政 权便承担 了为 国家超常规 汲取 乡村资 源的任务 。然 而 ， 值得 注意 的
一
定 时期 内采 行 的现 代化 发展 战 略所赋 予 基层 政权 的使
命 和任务 ，直接影 响和决定 着后 者权威 角色 的具体 内涵 。
由 此 视 之 ， 国 国 家 发 展 战 略 在 改 革 前 后 发 生 的一 系 列 结 我
乡村 社会 的各 种资源 ， 利用 计划 指令和 政治 动员等权 威手
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“ ” 研 三问 究 农题
新 农村建 设视 野下基层 服务型 政府之建构
李
（ 安徽 大 学
斌
合肥 ２Ｏ ３ ） ３０ ９
政 治学 系 ， 安徽
［ 摘
要］ 乡镇基层政权的设置是现代 国家政权建设 的产物。 国家发展战略直接 决定 着基层政权所要扮 演的权威角 色。 就此
在 当代 中国乡村社 会 的发展 中 ， 乡级 基层 政权一 直扮 演 着重要 的公 共权 威角 色 。按 照 国家政权 建设 理 论 的解 释． 乡级 基层 政权 的设 置 ， 现代 国家权 力 向乡村 社会 基 是 层 渗透 ， 实现 国家 的一体 化 和高度 社会 整 合 ， 而有效 汲 进 取 乡村 资源用 以推进 现代 化 的产 物 。这 也意 味着 ， 国家在
制来 实现 的。 种体制 意味着 由国家全面控 制一切 经济活 这
动， 安排 各种 经 济资 源 的配 置 ， 依照 统一 的指 令性 计划 强 制推 动工业优 先发展 。 实现经济 赶超至 关重要 的工业投 对 资责任 在改革 前一直 由国家独 自承揽 。 在当时现代 经济 而
于这 种 战略 的内生 性缺 陷 ，全能 型 的人 民公社 政 府体制
［ 金项 目 ］ 基 安徽 大 学人 才 队 伍 建设 经 费 资助 。
［ 作者 简 介 ］ 李斌 （９ ０ ）安 徽 大 学政 治 学 系讲 师 ， 治 学博 士 ， 究方 向为 中国政 府 与 政 治 。 １ ８一 ， 政 研
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势 战略 ， 即 以市 场 经济 取代 计划 经 济 ， 用市 场机 制 配 也 利 置资 源 的高效 性特 点 ，充分 发挥 我 国劳 动 力资 源相 对 丰 富 的比较优 势 ，更加 有 效和 可持 续 性推 动我 国经济 和社
段． 自上而下 地 组织 乡村 民众 ， 全面 改造 并重 塑 乡村 的经
济 与 社 会 结 构 ， 开 “ 规 划 的 社 会 变 迁 ” 至 “ 进 式 的 展 有 乃 跃 社 会 变 迁 ” 。 然 而 革 前 中 国发 展 的 实 践 证 明 ， 划 型 赶 超 战 略 改 计
构 性调 整必将 引 起 基层政 权 的角 色转 型及 其相 关 的制度
息， 也难 以生 成有 效 的价格 机 制和激 励 机制 ， 然导 致长 必 期 的效率 损失 和人 民生 活水 平 的停 滞 ，社 会 的 自主性也
因 此 受 到 极 大 的 压 制 ， 将 妨 碍 社 会 的 长 远 发 展 。 是 由 终 正
战略又 是通 过建 立 高度集 权 化与行 政 化 的计划 经济 体
计 划经 济为基础 的经济赶超 战略 。 谓赶超 战略即是经 济 所 落后 国家为追赶 经济发 达 国家并力 图实现赶 超 ， 不顾资 源 的约束 而推行 的重工业 优先 发展 战略 。在 当时 的中 国， 这
一
的 做法 既无 法 在 政 府 内部 合 理 处 置 庞杂 易 变 的经 济 信
征。 但在这 些方 面， 基层政权过去做得 显然不够理想 ， 仍有较为明显的缺 陷存在。 为使基层政 权尽速转型成为基层服务型政府以
适应新农村建设的需要 ， 有必要在现有 乡镇体制改革的基础上 ， 从合理调适政府权 能、 高政府运作效率、 提 强化政府 的社会回应
性 以及增进与落实政府 的公共责任等方面入手进一步展 开新 的 乡镇制度创新。 ［ 关键词 ］ 发展 战略 ； 基层政权 ； 新农村 建设 ； 务型政府 服 ［ 中图分类号 】 Ｄ ２ ６５
而言， 国家近 年 所 推 行 的 新 农 村 建 设 战 略 必 然要 求基 层政 权 转 型成 为 能 够提 供 高效 而优 质 的公 共 服 务 的 基 层 服 务 型 政 府 。 而
一
个合格的基层服 务型政府 ， 又必须在公共服务的核心 旨向下 ， 具备权能适度、 运作合理 、 回应积极和责任明晰等四项应然性特