服务型政府的施政理念

政府可以“甩包袱”？
为基础，强调“私域”和“私权”是公民自 （燕继荣：北京大学政治发展与政府管
■我并不这样认为。我们可以把部 由权利的领域，是公共权力不得介入的 理研究所研究员、副所长，北京大学政府
分“执行”性事务社会化或市场化，也可 空间，因此也是政府权力的最大边界。 管理学院教授。）
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“掌舵”职能，以便更加有效地把握政策 强制执行的手段。我们会丧失社会公平 务和管理。“高线标准”是对“好政府”的
和方向，把“划桨”的权力下放给社会，实 感和利他主义精神，不管是为无家可归 要求，“底线标准”是对一个“不坏的政
现公共服务的“社会化”和“市场化”。
者提供住房还是为穷人提供健康医疗， 府”的要求。
□如何在建设服务型政府的过程中 有限、政府责任有限。根据政治学的一般 “底线”是不阻碍百姓追求自己的幸福生
发挥非政府组织的作用？
理论，“有限政府”需要有三个方面的支 活，不干涉百姓的自由生活。
■非政府组织承担着多种功能，比 持和保证。首先，政府的架构必须是宪政
□如何在服务型政府的构建中体现
如社会组织功能、社会管理功能以及利 的；其次，通过一系列制度安排，造成政 这些“底线标准”？
区分“掌舵”和“划桨”
□在服务型政府的形态下，如何实现 民主治理？
■一个能够实施有效治理的政府， 并不是一个陷入“执行”过程的“实干”的 政府。
聪明的政府“把掌舵和划桨分开”， 确立一种把政策制定和服务提供分开的
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聚 前沿视点 法治 焦
体制，以便使自己集中精力进行决策指 以把个别的掌舵性职能社会化，但不能
的定义：服务型政府是指以人文关怀、民 场”的观念有悖于服务型政府理念。
主、透明、责任、法治等价值为基础，以公
如果说以往政府包揽一切，总是冲
民权利和社会需求为本位，广泛接受社 在最前面，因而也必然费力不讨好地成
会公众的参与和监督，以提供公平、优 为社会矛盾焦点的话，现在要求政府退
质、高效、便捷的公共服务为宗旨的政府 出“私人物品”的生产领域，而且将部分
门”共同参与公共服务的供给，在彼此合 且它们也挑不起整个这副重担。
党和政府对于官员的要求。仔细分析，这
作的基础上对公共事务实行共管共治， 建立多中心多层级的治理结构，才能实
守住“底线标准”
些表述反映了人们对政府及官员的高标 准要求。不过，任何有效的约束，除了给
现对公共事务的最佳管理效果，这也是
□服务型政府是否与“有限政府”原 出“应该如何作为”的道德引导，还需要
现在就要求把赚钱的机会交给社会和个 资、搞经营、搞建设— ——转向为市场竞
争、企业发展、个人创造财富提供良好的 制 度 服 务 、政 策 服 务 、保 障 服 务 、环 境 服 务，真正使政府成为营造环境的主体，使 企业成为经济发展的主体，使人民成为 创造财富的主体。
□那如何来看待政府的管理和管制 功能？建设服务型政府，是否意味着要把 管理和管制剥离出去？
此外，在确定公共服务具体内容、服
理的结构，要求政府必须转变以往对于 立和落实权力制衡的原则，保证“以权力 务项目的优先顺序、具体投入比例等问
民间组织的认识观念，积极鼓励和促进 制约权力”；第三，赋予公民以及社团组 题的时候，应该确立公民和社团组织、行
民间组织的发展，使之成为政府管理和 织以广泛的权利，使它们能够通过维权 业协会等利益相关者广泛参与的制度渠
■建设服务型政府并不是不要管理 和管制。事实上，管理和管制本身就是另 一种类型的服务，只不过服务的方式有 所差异。服务型政府建设只是要求将政 府的管理和管制功能纳入公共服务视 角，以公共服务的精神，按照便捷、公开、 公正的原则，重塑政府管理职能。
现代社会应尽可能避免刚性的行政 管制，而代之以民间自治，由政府和市场 以外的“第三部门”协调和沟通各种社会 力量共同合作来解决公共问题。
排都是建立在以往计划主导、政府主导、 有人出面办理的时候出手。
管制主导、对上负责这种体制的基础上，
□这是否表示政府要像早期自由主
其人力财力的分配也以此为中心的话， 义者所坚持的那样，在经济发展领域扮演
那么，要切实推广服务型政府模式，就需 “消极”角色？
要 本 着 市 场 主 导 、公 民 主 导 、治 理 主 导 、
公共服务的帮手。
行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保 道，引入“协商民主”的机制，以保证有关
□社会化和市场化被认为是公共管 “以权利约束权力”。“有限政府”原则以 公共服务的各项政策都要经过各方讨价
理和公共服务发展的趋势。这是否意味着 “公域”和“私域”、“公权”和“私权”划分 还价的公共选择过程来产生。
形态。
“公共物品”的生产和服务让渡出去，让
□这种政府形态，与现有的或者是其 社会能“私了”的“私了”，能“自理”的“自
他的政府形态相比，有什么不同？
理”，政府仅仅扮演利益协调者和矛盾仲
■构建服务型政府意味着重新界定 裁者的角色，“该出手时再出手”— ——在
政府地位和功能。如果说既有的制度安 社会不愿“私了”，不愿“自理”，但又必须
提高政府管理绩效。此外，它作为普遍的 立的公民社会的存在。
优先顺序，以此为基础重新整合自己的
社会信任的培育基地，能够促进社会信
因此，“有限政府”的建设也可以从 人力财力。同时，要明确区分政府工作的
任与合作，有利于实现社会和谐。
三个方面展开。第一，确立宪法至上的原 “高线标准”和“底线标准”。
因此，构建服务型政府，建立民主治 则，落实宪政结构的制度安排；第二，确
■我认为不是。服务型政府观并不
对下负责的精神，重新整合政府部门和 是“唯服务论”的政府观。强调政府要加
资源，确立新的人力、财力分配制度。
强公共服务职能，是指政府在推动经济
直白地说，如果以往政府主要通过 发展的方式上要有所创新。
自己亲自操办招商引资、赚钱生财的事
换言之，由市场化早期政府所推行
情来扩大财政收入、改善人民生活的话， 的对市场的替代战略— ——政府直接搞投
要尽可能将公共服务和公共管理职能让 反，服务型政府建设应以坚持和贯彻“有
宪政安排按照“底线标准”优先原
渡给非政府组织，实现社会管理和公共 限政府”原则为前提。
则，保证即使不能实现“高线标准”，也要
服务的社会化。因此，公共事务的管理之
所谓“有限政府”，是相对于“极权” 守住“底线标准”。这其中包含的理念是：
道也并不在于政府“第一个到场”和亲力 和“全能”政府而言的，它是指政府及其 政府，即便不能为百姓的幸福提供什么
亲为，关键在于构建一种全社会民主治 官员的权力范围有所限制，具体表现为 帮助，那么，至少不应该为百姓追求自己
理的结构。
政府能力有限、政府职能有限、政府权力 的幸福设置障碍。换言之，政府行为的
□目前，全国各省市都纷纷在打造服 条件提供便利来促进地区发展。
务型政府。在您看来，应该怎样去定义“服
□建设服务型政府，是不是意味着政
务型政府”？
府提供的服务越多越好？或者说政府应该
■理论界对于服务型政府的概念尚 包揽所有的公共服务供给？
无定论，但依据各方共识可以给出这样
■“ 全 方 位 ”式 的 包 揽 和“ 第 一 个 到
□具体到实践中，如何来操作？
任何不能赚钱赢利的社会服务都将不复
举 例 来 说 ，“ 为 人 民 服 务 ”，“ 权 为 民
■公民参与能够提高和改善政府管 存在。这些重担无论如何也不应该全部 所用、情为民所系、利为民所谋”，“听民
理绩效，公共部门、私人部门和“第三部 由“私人部门”和“第三部门”来承担，而 情、解民忧、予民利”，这历来是中国执政
益聚集、表达和实现功能。
府内部互相制衡，保持权力结构相对分
■构建服务型政府要求政府依照公
站在政府的角度看，民间组织可以 散；最后，维持一个由诸如商会、工会和 共服务的理念和原则，重新界定自己的
分担政府管理事务，减少政府管理成本， 压力集团等自治组织所组成的广泛而独 职能和工作任务，重新确立各项工作的
□能否对政府设立一定的标准或者
导，而不至于陷入具体事务的烦扰和纠 把治理的全过程都社会化。否则，我们会 要求？
葛之中。这就要求确立一种民主治理和 失去做出集体共同决定的决策机制，就
■政府需要明确区分“高线标准”
公共服务的分权体制：政府集中并协调 不可能为市场制定规章条文，就会失去 —— —为民谋利和“底线标准”— ——基本服
聚 法治 焦 前沿视点
构建服务型政府需要重新界定政府的地位和功能；需要区分“掌舵”与 “划桨”的功能，合理实现公共服务的社会化和市场化；需要构建“有限政府” 的框架，避免政府包办主义；需要坚守政府“底线”，矫正政府行为。
服务型政府的施政理念
□本刊记者 ■特邀嘉宾 燕继荣
以公民权利和社会需求为本位
人，政府主要以提供良好的公共服务和 管理，为社会繁荣和个人发家致富创造
服务型政府的基本理念之一。
则相冲突？
划 出“ 不 应 该 如 何 作 为 ”的 行 为 限 度 ：不
依据这些理念，服务型政府并不意乱纪，不要与民争
味着政府全方位地包揽社会服务，相反， 政府不应该突破“有限政府”的框架，相 利，不要侵犯公民权益，不要弄虚作假。