行政法视野中的金融危机及其应对

行政法视野中的金融危机及其应对□周昕1，向敏2（⒈武汉行政学院，湖北武汉430023；⒉中南财经政法大学，湖北武汉430070）摘要：行政法在应对金融危机中的作用，主要通过规范政府的行政行为体现出来。

行政法能够及时通过立法确认和保障政府宏观调控经济、整顿市场秩序的职权；能够督促政府积极转换职能，提高危机管理水平；能够有效稳定市场秩序，确保交易公平，规范权力运作。

因此，在行政法学研究中应积极引入现代公共危机管理理论，健全行政法制，提高政府应对风险的能力。

关键词：行政法；金融危机；公共危机管理中图分类号：D922．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）07－0021－03收稿日期：2009－03－30作者简介：周昕（1977—），男，湖北宜昌人，武汉行政学院副教授，法学博士，研究方向为行政法学；向敏（1980—），女，湖北武汉人，中南财经政法大学讲师，硕士，研究方向为行政法学。

自2007年2月开始，美国次贷危机逐渐升级，房价猛跌、股市剧挫，美国经济不可避免地进入了漫长的衰退期，金融危机开始向全世界蔓延，已经从发达国家传导到新兴市场国家，从金融领域扩散到实体经济领域，给世界各国经济发展和人民生活带来了不利影响。

例如，冰岛在一夜之间由全球最富有的国家沦为首个因金融危机而濒临破产的国家，韩国、乌克兰等国也面临巨大的债务压力。

此次金融危机波及范围之广、影响程度之深、冲击强度之大，为人类历史上罕见。

从行政法的角度来看，有效防范和化解风险、稳定市场秩序是现代法治政府最为重要的职能之一。

然而，此次金融危机却暴露出各国政府在行政法治建设中存在着的诸多缺陷。

因此，有必要立足行政法原理，在对金融危机进行理论解析的基础之上，进一步完善行政法制，不断提高政府依法行政和应对风险的能力。

一、金融危机暴露出各国行政法制存在的问题尽管此次金融危机产生的主要原因是市场经济的固有缺陷，但仍然与政府职能缺位和政府调控不力密切相关。

古典经济学家认为，市场是一部运转精良的机器，有效地调节着经济运行和各经济主体的活动。

亚当·斯密将这种市场自发调节功能称为“看不见的手”。

［1］然而，在宏观领域，单纯依靠市场经济的自发调节功能是远远不够的。

因为以追逐利益为主导的市场调节机制无法有效地维持市场竞争的秩序，确保交易的安全和公平。

特别是在垄断出现以后，伴随着近代资本主义连续三次大规模的经济危机，市场调节机制的局限性愈发明显。

有鉴于此，斯蒂格利茨认为，“市场经济并不是万能的，‘市场之手’之所以看不见，是因为市场经济并不是完全有效率的。

”［2］面对市场失灵，必须借助政府的公共权力予以纠正和弥补。

对此，早在18世纪的法国，古典经济学家弗朗斯瓦·魁奈就提出了“政府之手”的观点。

他认为，面对市场失灵，必须借助政府手中的公共权力予以纠正和弥补；只有“政府之手”才能纠正经济运行中所存在的混乱及其弊害。

［3］魁奈所指的“政府之手”就是政府运用公共权力干预市场经济。

然而，由于行政法制相对于市场发展的滞后性以及世界各国行政法对于应对危机的行政行为缺乏有效规范，使得此次金融危机绕过了西方国家的法律监控体系，迅速蔓延开来。

具体表现为：首先，西方国家的政府缺乏行之有效的公共危机管理机制。

公共危机是出现某种迫在眉睫的特别紧急情况，亟需政府作出重要决断，调动一切社会资源，付出巨大努力方能摆脱的困境。

［4］金融危机就是一种对全社会构成严重威胁的危险局势，是公共危机在市场经济环境下的特殊表现。

无论是1998年的东南亚金融风暴，还是2003年的“非典”风波，都说明现有的行政管理体制应对突发性公共危机的能力十分薄弱，危机应对法制体系尚不健全。

例如：美国早在1976年就制定了《紧急状态法》，对联邦紧急事务管理局应对国家安全、自然灾害的职责作出了规定，却没有涉及到政府如何应对突发性金融危机；作为世界上社会保障立法最为健全的国家之一，冰岛至今也未出台一部涉及到政府危机管理的立法，致使其最终陷入了政府倒台、国家破产的窘境。

其次，西方国家的金融监管法律体系存在缺陷，危机预测和风险评估体系远远跟不上法律制度创新的要求，导致政府无法有效地通过整合权力资源，优化权力配置来抗击金融风险。

金融市场是国家经济的命脉，作为金融市场秩序的指挥者，政府肩负着重要的金融监管职能。

政府可以通过制定金融业务限制规则、加强信息披露、规范金融机构竞争来维护金融市场稳定，保护消费者利益。

美国1999年制定的《金融服务现代化法案》，虽然强化了对金融市场竞争的支持，却忽略了政府在金融危机预测和金融风险评估体系方面应发挥的重要作用。

正是这一“软肋”，导致美国政府错误地判断了金融市场形势，等到危机蔓延之后才如梦方醒。

第三，西方国家的行政法没有对“寅吃卯粮”的过度消费模式做出合理引导，使得社会公众未能及时意识到滥用信贷的危害。

在现代市场经济国家，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式已经得到日益普遍的运用，成为现代行政管理的一种重要手段。

在房地产市场，政府通过实施及时、有效的行政指导措施，能够帮助消费者树立正确的信贷理念，保护其合法权益，进而维护房地产市场的稳定。

然而，美国政府过于倚重房地产企业和中介组织，却忽视了自身的行政指导职能，任由房地产消费信贷泡沫不断膨胀，最终成为此次行政与法治21金融危机的导火索。

第四，从透明政府的角度来看，西方国家的信息公开制度仍然存在缺陷，金融危机预警机制缺位，信息传递渠道不畅，导致社会公众无法及时知悉房地产消费信贷泡沫背后的真实情况。

信息公开是保障公民知情权的客观要求，也是建立法治政府的重要前提。

基于政府权力对信息资源的垄断性，尽管西方国家普遍建立起了政府信息公开制度，但涉及到突发性公共危机的重要信息仍然处于相对封闭的状态，使得社会公众无法准确、及时知悉金融危机的真实情况，自然难以采取有效措施规避风险。

此次金融危机的教训警示人们：应进一步增强政府依法行政意识，准确运用法律来规范“政府之手”，全面加强危机应对的行政法制建设，有效动员一切社会资源及时化解公共危机。

二、行政法在应对金融危机中的作用政府作为国家权力的直接承受者、社会资源的掌控者和各方利益的协调者，理应在应对金融危机中发挥主导作用。

在此次抗击金融风暴的过程中，我国政府及时确定了“保增长、扩内需、调结构”的宏观调控基调，坚持灵活审慎的宏观经济政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，注重综合运用减税、扩大中央政府投资等多种行政手段积极应对金融危机，体现出了法治政府、服务政府、责任政府的价值取向。

行政法在应对金融危机中的作用主要通过规范政府的行政行为体现出来。

所谓行政行为，是指行政主体实施的产生法律效力的行为。

行政行为是政府行使权力的外在表现，也是产生法律责任的直接依据。

从行政法对行政行为规范的角度来看，行政法能够通过规范政府职权运作，实现对权力资源的优化配置，确保政府干预市场能够发挥最大效率；能够按照行政统一原则充分调动国家资源迅速稳定市场秩序，保障市场主体的合法权益，实现交易公平，恢复市场信用体系；能够赋予社会公众广泛的救济途径，当政府行使应急权力影响到行政相对人的合法权益时，确保行政相对人受损权益的及时恢复和补救，最终将金融危机造成的负面影响降到最低。

行政法在应对金融危机中的作用表现在：首先，行政法能够及时通过立法确认和保障政府依法行使宏观调控经济、整顿市场秩序的职权。

市场并不是万能的，金融危机就是市场失灵的具体表现。

面对市场失灵，“政府之手”必须充分发挥其资源配置、定纷止争、利益协调的功能。

只有通过法律的形式将政府调控经济的职权确定下来，并通过国家机器保证其顺利实施，才能充分发挥“政府之手”的作用，实现对市场的有效干预。

在金融危机发生后，2008年9月16日，美联储批准其下属的纽约联邦储备银行为美国国际集团提供850亿美元紧急贷款。

而奥巴马总统提出的经济刺激方案的总规模高达8500亿美元，其目的都是为了恢复金融系统的流动性和稳定性，增强投资者信心，保护存款人的资金安全和稳定房价。

其次，行政法对于规范政府的行政行为，积极转换政府职能，建设公共服务型政府尤为重要。

服务型政府理念是建立在公民对政府权威的信赖基础之上的，它要求政府转换“命令———服从”的管理模式，当金融危机发生时能及时有效地为公民、企业和社会组织提供高效服务和保障。

在我国，行政法能及时、准确地将党和国家有关促稳定、保增长的宏观调控政策和利民、便民、服务企业的公共服务政策通过法的形式固定下来，成为国家生活的基本规范；能够在危机发生时合理配置权力资源，协调各方利益，避免利益冲突，为政府职能转变提供强有力的法律依据。

例如：针对金融危机对我国中小企业造成的破坏性影响，海南省制订了《海南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》，着力改善中小企业经营环境，促进其健康发展；江苏省则针对金融危机引发的失业问题出台了《江苏省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》。

第三，行政法能够通过规范、引导市场主体的行为，在危机发生后迅速稳定市场秩序，确保交易公平提供保障。

政府既可以依法采取强制性的行政指令措施来强力应对危机，打击制裁破坏市场秩序的违法者，还能够通过行政指导等途径引导市场主体做出正确的市场预测和行为判断，避免金融危机进一步恶化。

例如，当金融危机对广东外贸经济造成巨大影响时，广东省政府和深圳市政府通过积极实施多元化的行政指导，帮助、引导中小企业及时调整经营策略，降低生产成本，鼓励企业向国内拓展市场，避免了这些企业经营状况的持续恶化。

第四，行政法能够实现对行政权的有效规范、控制和监督。

现代行政权呈现出膨胀和扩张的趋势，其内容不仅仅包括执行管理权，更涵盖了越来越多的准立法和准司法因素。

危机一旦发生，为迅速集中权力资源，政府往往会凌驾于所有公共机构之上，直接干预几乎所有的社会活动，容易造成权力滥用并孳生腐败。

而行政法是规范行政行为最有效的武器，因为“行政法是控制政府权力的法”，［5］“是控制和限制政府机关权力的法律制约器。

”［6］当危机发生后，通过依法行政来规范政府的行政行为、保障行政相对人权利，能够有效避免权力越位、缺位和错位，实现行政机关与相对人权利与义务的平衡，杜绝公权对私权的侵害，及时化解各类社会矛盾和利益冲突。

三、公共危机管理对行政法制建设的需求随着SARS、次贷危机、金融风暴等公共危机的频繁发生，学术界开始将公共危机管理理论纳入行政法学研究视野。

公共危机管理又称为突发事件管理，是指对社会公共危机的潜伏、爆发、控制、修复等全过程中的政府应对机制。

［7］公共服务型政府理念认为，一个“善治”的政府，必然是有能力驾驭各种复杂局面，能够冷静应对和有效解决各类公共危机的政府。

在现代法治国家，为避免公共危机造成整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产生活秩序以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共危机管理对行政法治建设的客观要求。