论西方文官 “政治中立”下的政治参与

论文（作业）题目：论西方文官“政治中立”下的政治参与——以英美文官政治地位分析专业：行政管理姓名：刘娟学号：S104367任课教师：张觉文课程名称：中外公务员制度专题上课学期：10--11—22011年5月28 日论西方文官“政治中立”下的政治参与——以英美文官政治地位分析摘要:“政治中立”原则，是酉方文官制度的主要内容之一。

这一原则能有效地解决“政党分赃制”带来的行政效率低下和官员腐败的问题，对提高行政效率和稳定政府功能的连续性和稳定性等方而有重要的价值。

而英国和美国的文官在参与政治时显示出绝对中立和相对中立的区别，这又体现在原因、具体的中立方式和现状上等方面。

关键词:政治中立；绝对中立；相对中立；政治参与西方文官制度是在反对封建官吏制度和早期西方的“个人赡徇”及“政党分肥”的官员制度中逐步建立和发展起来的，而英国和美国的文官制度应是西方文官制度的典范。

作为西方国家公务员必须烙守的义务和整个国家文官制度的重要特征，“政治中立”原则越来越受到人们的关注和思考。

所谓“政治中立”原则，是指业务类公务员在执行公务活动中，必须对政党政治采取公正超然的态度，对任何政治问题必须保持缄默。

不允许公开自己的政治信仰或提出有关政治问题的建议;不允许参加党派之争及相关的政治活动;不得兼任议员等职。

英国和美国的文官制度都规定了文官政治参与方式:政治中立。

但是，在不同的政治环境和文化之下，文官在具体的政治参与过程中，政治中立所表现的特征和运用的具体方式又有所不同。

在英国，“文官必须服务于不同党派的连续政府，所以他们被要求严格保持“政治中立”，本文姑目称它为绝对中立。

而在美国，美国人“并没有完全照搬英国人在文官政治中‘中立’的做法”。

事实上，在美国所特有的政治体制下，“发展一种像英国那样的‘非政治’的公共行政竹理是极其困难的”。

因此，本文称它为一种相对中立。

一、两种政治中立原则差别的原因1.不同的历史来源“政治中立”原则首先出现在资本主义制度最早确立的英国。

在英国资产阶级革命刚刚胜利时，由于国土控制着官吏的任免权，并利用这一权力任命保皇派充任枢密官和重要大臣，通过这些官员十预议会的立法活动，扩充自己的权力，加强对资产阶级政党的控制。

而资产阶级政党为巩固政权，就必然要限制大臣、官吏参与政治活动的范围以削弱王权。

因此，资产阶级政党就官吏能否涉入政治活动问题，与王进行了激烈的政治斗争。

经过这场斗争，资产阶级政党取得了胜利。

1701年议会颁布的王位继承法规定，从汉诺威王朝以后，凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得成为议员。

政治各部门除极少数高级官员外，不许其他官员参加党派的政治活动，这就为当代文官“政治中立”原则奠定了初步的基础。

19世纪以后，随着两党制的发展，政党交替执政，英国出现了“政党分肥”时期。

政治行政官员随着政党的更迭而大规模换班，这不仅使政府极不稳定，也使文官出现各种腐败现象，严重影响了政府的各项活动。

为了消除这种“政党分肥制”所带来的影响，1805 —1840年的30多年间，议会通过立法在政府的各职能部门相继设立了常务次官等职，这些人从事专门的行政公务活动，并以此为终身职业。

这样，文官系统成为两大类:政务官和事务官。

政务官随内阁更迭而进退，事务官不得参与政治活动，不随内阁共进退。

这就标志着文官“政治中立”原则的确立，并成为一种稳定的制度沿袭下来。

在美国，“政治中立”原则是在19世纪末期与行政改革理论和科学管理理论并行发展起来的。

在当时，“政治分肥制”带来了政府的低效和腐败，引起了人们对政府的强烈不满，迫切要求改革政府体制。

1881年美国的13个州组成了“文官改革同盟”。

这个全国性的组织旨在寻求在联邦政府中改革分肥制的途径。

他们研究和提倡英国的公务员制度，倡导竞争性的考核原则和摆脱政党政治压力的文官制度，提出废除政党分肥制、改革官员的道德风气、实行功绩制原则等作为改革的主要目标。

而管理科学的发展，在客观上使行政管理作为一门纯粹的科学成为可能。

行政学的创始人之一美国人伍德罗·威尔逊提出了政治和行政二分论的理论，并由占德诺、怀特等人加以完善。

他们指出，政府是由两个独立部分构成的，即政治和行政，政治是法律的制定，行政是法律的执行，只有实现行政与政治的分离，才能克服政府的腐败与低效，实现行政的经济性和有效性，这与“二权分立”的民主原则是完全一致的，是对它的进一步完善和发展。

在这种形式下，美国政府于1883年颁布了彭德尔顿法。

它禁止文官参加政治运动和捐助政党活动经费，不准以官员职位的分配作为政党竞选的许诺。

这就从法律上确立了业务类文官的身份保障和永业地位，规定文官必须独立于政党政治，不得参与相关的政治活动，从而使得政治中立原则得以确立。

2.不同的政治体制如果说，英国和美国都是“民主制”国家，那么英国是“议会制”的民主，而美国则是“共和制”的民主。

二者的区别在于在两种政治体制内国家的权力分配形式有所差异。

换句话说，在英国“议会制”民主体制内，立法权与行政权尽管形式上是分立的，但二者之间很难达到完全的分立，因为议员的多数党领袖遴选本党议员组成内阁，在某种程度上，议会和政府都受政党及其领袖的领导和控制，以至于有人认为“英国议会是政府的附属物”。

由于立法权与行政权划分模糊，英国内阁的大臣既服务于政府的立法部门同时又服务于行政部门，因此，英国对文官参与政治和政治活动有较多的限制，在文官应该在政治上保持“中立”的传统原则之下，英国禁止文官参加政治活动。

相反，在美国“共和制”民主体制内，立法权与行政权不仅彼此分立，而目相互制衡。

国会议员和行政首脑—总统分别由选民选出，他们各自都对选民负责，而非对对方负责。

国会无权罢免总统，除非众议院因总统犯罪而对他提出弹幼并经参议院审判定罪。

当然，总统也无权解散国会。

正是由于立法权与行政权彼此独立分立，因此，“美国政治体制在任何关键的领导环节上都不能产生足够的权力，以便为政治与行政的成功分离即使是部分的分离提供条件”。

事实上，从传统观念看，美国政治家与官僚之间的界限较之欧洲国家特别是英国要模糊得多，以至于20世纪80年代几位研究华盛顿官僚政治的专家们进一步得出了“近年来美国政治家与官僚之间界限的模糊现象更加严重”的结论。

因此，与英国相比，美国对文官政治“中立”与政治参与的限制相对较小。

事实上，“美国公共雇员组织以及美国社会对政府对文官参与政治和政治活动的限制日益表现出不满的情绪”。

二、两种政治中立的具体差别1.英国文官的绝对中立英国文官的绝对中立，其内部纪律禁止文官参加政治活动。

政治活动主要指以下活动:一是文官不得兼任议员，也不得作为议员候选人或为议员候选人从事竞选活动，除非先辞去文官职;一是不得参加政党，担任政党政治机构官员，或为政党从事政治活动;二是文官不得参加职工大会及其所组织的活动;四是文官不得就全国性政治争论事件发表谈话，表明自己的观点，也不得发表批评政治的政策和措施的意见。

英国之所以不厌其烦地对文官在政治上进行如此严格的要求，是因为大臣们在政府各部门中必须依赖文官对他们的忠诚与合作。

因为只有在文官没有政治化的情况下，才能保证他们没有党派与利益观念而严格按照大臣们的意图办事。

这也是英国民主制政府要求它的公民满意于他们所信任的官员能够没有障碍地管理国家的理由所在。

同时，英国文官特别是高级文官参与政治和政治活动的范围通常是被限制在行政权内部。

事实上，英国文官打交道的对象主要是内阁大臣。

内阁大臣负责政府的宏观决策，由于缺乏足够的时间、信息、资料、技术乃至经验，他们往往在一些具体事务面前无能为力，这时，就需要文官参与决策并处理具体事务。

也就是说，英国一届政府工作成就的大小，往往不仅取决于内阁大臣们的才能与他们之间的合作情况，而目更取决于大臣们与他们的官方顾问即常任文官合作与否。

因此，在英国每届政府的大臣们往往都把处理好与文官的关系放在一个不可忽视的地位之上。

此外，由于政治体制的制约，英国文官还具有身份比较隐蔽的特点，常任文官通常没有公开的社交生活，他们往往不被外界所知晓。

事实上，在英国文官实现他们的权力是通过大臣这一途径，因为文官所作出的所有决定都是在大臣的名义之下进行的。

因此，大臣事实上是文官的“保打伞”。

与美国不同，英国的文官通常不与议会或议员直接接触，更进一步说，文官不对议会和议员负有任何责任。

在这一前提之下，英国的大臣就必须对议会担负“双重责任”。

一方面，大臣们有责任向议会就政府的施政作出解答，这就是通常所说的“解释责任”；另一方面，大臣除了对他们自己的行为负责任以外，他们还必须对行政部门特别是文官的每一项政策失误负有不可推卸的责任。

如果出现严重失误，大臣必须辞职。

众所周知，即使没有出现任何政策失误，由于大臣是被选举的政治家，所以完成任期以后，他们也必须离开政府和他们的岗位。

与此相反，在大臣的“保打伞”下，文官不仅不对他们自己的行为负有政治责任，而目由于职务常任，他们往往是英国政府“从不更换的幕后总管”。

2.美国文官的相对中立相比之下，美国高级文官的地位和政治家与官僚之间的界限都变得非常复杂和不明确，文官对政治和政治生活的参与程度较之英国更加深入与细致。

正如人们所认识到的，在美国，有专门技术与经验的文官己经对政府决策的议事日程的发展产生一种占主导地位的影响。

更为特殊的是，在美国200多万文官中，其中也包括一部分“政治性”任命的文官，他们通常是新总统上任时通过非竞争性特殊途径任命的。

“政治性”文官的存在，一方面说明，美国政治庇护制与政党分赃制的影响并没有因为文官制度的建立而彻底根除，而且随着1978年文官制度的改革，高级行政职务的建立，上述影响还有加重的趋势;另一方面也说明，由于政治体制的制约，美国总统对行政的领导与控制程度实际上是有限的，所以，他们不得不通过任命“政治性”文官的手段来弥补这一缺陷。

当然，“政治性”文官的存在，也使得美国文官参与政治和政治活动更加不可遏制。

同时，美国文官特别是高级文官参与政治和政治活动的范围远远超出行政权，即不仅扩展到立法权和司法权以及整个政府的政治层面，而目甚至延伸到广大的社会层面。

因此，从某种程度上说，在美国，文官不仅广泛地参与政治和政治生活，而目成为全社会关注的政治权力的“焦点”。

还有一显著区别是，美国文官不仅服务于总统和内阁，也服务于国会议员，甚至服务于社会上的各种利益集团。

这是因为美国分权与制衡的政治体制，没有创造出独一无二的行政领袖。

尽管宪法规定总统是行政首脑，但是，宪法同时也将某些管理行政机构的权力赋予了国会，这样，不仅使总统不是文官“惟一效忠的对象”，而目也使文官对国会产生了一种“责任感”。

于是在政府内部形成了“一仆二主”的三角关系。

事实上，现在许多文官所接受的大量的日常指导更多的是来自国会，而不是总统。